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| 【法規(guī)】環(huán)保法修訂不可忽視民眾訴求 |
| （時(shí)間:2012-11-13 9:53:05） |
環(huán)境保護(hù)部上月末在其官方網(wǎng)站上公布了一份向全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)提交的對(duì)《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》意見(jiàn)和建議的函，認(rèn)為該草案存在著科學(xué)處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系缺乏措施保障、環(huán)保監(jiān)管職能配置會(huì)對(duì)現(xiàn)行體制造成沖擊等四大問(wèn)題，并提出34項(xiàng)具體建議。
《環(huán)境保護(hù)法》自1989年實(shí)施，近兩年正式啟動(dòng)大修。今年8月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)環(huán)保法修正案草案（簡(jiǎn)稱(chēng)“草案”）一審后，公開(kāi)了草案并向社會(huì)征求意見(jiàn)。此前，環(huán)保部曾向全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)提交過(guò)一個(gè)環(huán)保法修正案建議稿，但草案對(duì)環(huán)保部建議稿的意見(jiàn)刪減較多。此次，環(huán)保部向社會(huì)公布其對(duì)全國(guó)人大草案的意見(jiàn)和建議，其中還不乏尖銳的建議，這在以往的立法中比較少見(jiàn)。
其實(shí)，近年來(lái)，人大在立法工作中已越來(lái)越重視開(kāi)門(mén)立法，公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。這次環(huán)保部的做法之所以比較讓人感到新鮮與意外，原因在以下幾點(diǎn)：
首先，它的意見(jiàn)非常強(qiáng)烈而具體。除了羅列了草案中的四大問(wèn)題外，還提出了10項(xiàng)需要補(bǔ)充的新環(huán)境管理制度，14項(xiàng)需完善的環(huán)境管理制度和措施及相關(guān)規(guī)定，10項(xiàng)關(guān)于法律責(zé)任的修改建議，共計(jì)34項(xiàng)。
其次，這次強(qiáng)烈的意見(jiàn)表達(dá)，源自主管環(huán)境保護(hù)的國(guó)家級(jí)部門(mén)，但同時(shí)也在收集社會(huì)各界意見(jiàn)方面做了相當(dāng)多的工作。上述34項(xiàng)具體意見(jiàn)以“社會(huì)各界和環(huán)保系統(tǒng)關(guān)于《草案》的具體建議”的形式放在了上述函件的附件中，這反映了國(guó)家環(huán)保局在此次立法中的協(xié)調(diào)公眾與立法機(jī)關(guān)的媒介性作用。
第三，這一舉動(dòng)說(shuō)明，此次立法過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)的管理訴求與立法機(jī)關(guān)的立法目的之間存在較大差異。這次環(huán)保部的公開(kāi)意見(jiàn)函，從更深層次上反映了我國(guó)特有的立法權(quán)與行政權(quán)之間互動(dòng)的特點(diǎn)。
從理論上講，立法權(quán)與行政權(quán)的相互獨(dú)立應(yīng)非常明顯。但在立法的產(chǎn)生過(guò)程中，行政權(quán)與立法權(quán)之間的作用又是不可避免的。在美國(guó)，新立法只有國(guó)會(huì)議員可以正式在國(guó)會(huì)里提出。但美國(guó)行政部門(mén)，包括美國(guó)總統(tǒng)和內(nèi)閣成員等，也可以向眾議院議長(zhǎng)或參議院議長(zhǎng)提出立法草案。這種立法來(lái)源一般叫做“行政溝通”。尤其是，每年總統(tǒng)必須在國(guó)會(huì)發(fā)表國(guó)情咨文，總統(tǒng)通常趁這個(gè)時(shí)候向國(guó)會(huì)提出立法建議。當(dāng)然，立法權(quán)的行使，并不是完全沒(méi)有制約的，在美國(guó)國(guó)會(huì)兩院都通過(guò)的法案也可能被總統(tǒng)否決。但如果以三分之二以上罕見(jiàn)高票通過(guò)的話(huà)，總統(tǒng)也就無(wú)權(quán)否決了。
為什么此次全國(guó)人大的環(huán)保法修訂，與環(huán)保部的要求差距甚大？恐怕根源還在于對(duì)立法目的的考量上。例如，其中一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)是這部環(huán)保領(lǐng)域基本法的法律定位。因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)方面有許多非常先進(jìn)的理念，目前尚需要更多嘗試才能成熟，或有待更多利益主體達(dá)成共識(shí)，所以環(huán)保法的定位就一直搖擺于該法是一部理念法還是制度法的問(wèn)題上。人大立法，考慮得更為現(xiàn)實(shí)保守，而環(huán)保部期待超前，為以后的單行法律預(yù)留較大的理論空間。關(guān)于修訂的幅度，人大立法考慮更多的是利益平衡以及通過(guò)的阻力較小，而環(huán)保部期待以此為契機(jī)擴(kuò)大環(huán)境管理的權(quán)能與作為。
立法目的有爭(zhēng)議，解決爭(zhēng)議的標(biāo)準(zhǔn)是什么？有全國(guó)人大相關(guān)人士早些時(shí)候曾表示，“對(duì)一些目前還在研究探索、尚在試點(diǎn)、存在爭(zhēng)議、可改可不改、不改也不影響法律執(zhí)行的內(nèi)容，本次的修改沒(méi)有涉及”。恰恰是這種“有限修改”的原則，體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)的實(shí)用性考量，但這樣的想法卻可能丟棄了環(huán)保法修訂的目的與意義。因?yàn)楦氖裁础⒉桓氖裁矗嚓P(guān)的試點(diǎn)與爭(zhēng)議，說(shuō)明了環(huán)保法修訂的一些癥結(jié)所在：回避的往往是關(guān)鍵的，困難的往往是根源性的矛盾。因此“有限修改”需要慎重考慮。
眾所周知，我國(guó)近年來(lái)發(fā)生的與環(huán)境議題有關(guān)的群體性事件層出不窮，但解決爭(zhēng)議的渠道非常單一。環(huán)境保護(hù)法的修訂雖是基于23年來(lái)我國(guó)環(huán)境法律發(fā)展的需要，但更是我國(guó)目前日益嚴(yán)峻的環(huán)境民生訴求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾的體現(xiàn)。
正在審議中的十八大報(bào)告指出，要“拓展人民有序參與立法途徑”。“有序參與”在黨的報(bào)告中，是一個(gè)非常新穎的關(guān)鍵詞，其所指與這些年間與環(huán)境議題有關(guān)的群體事件劇增不無(wú)關(guān)系。設(shè)想現(xiàn)在，歷經(jīng)數(shù)年調(diào)研與立法博弈，與環(huán)保法相關(guān)的各部委也都同意了，可如果法律剛制定好，那邊廂群眾又有意見(jiàn)了，修法目的如此落空，其效力的軟弱會(huì)更為明顯。
立法工作，永遠(yuǎn)都關(guān)乎不同利益方的博弈，中外皆然。但立法者除了要考慮各部門(mén)的利益與訴求外，更要考慮民眾的環(huán)境利益訴求，尤其是應(yīng)疏通人民有序參與立法的渠道，傾聽(tīng)他們表達(dá)的心聲，而不能只顧著平衡各部委和各地方政府的意見(jiàn)。在環(huán)境民生的地位日益重要的今天，某些部委或地方政府也必須轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，適應(yīng)民眾要求增進(jìn)環(huán)境利益的訴求。
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