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| 【法規(guī)】我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng) |
| （時(shí)間:2013-9-12 10:50:24） |
“法令行則國(guó)治，法令弛則國(guó)亂”。作為一個(gè)法治國(guó)家，環(huán)境保護(hù)離不開(kāi)法治的保障。
從1979年至今，我國(guó)已經(jīng)制定了《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等環(huán)境和資源保護(hù)法律幾十部。地方人大和政府制定了地方性環(huán)保法規(guī)和規(guī)章700余件。國(guó)家還制定了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)1000余項(xiàng)。這些法律法規(guī)及規(guī)章形成了我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)的基本框架。
隨著《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》正式實(shí)施，可以說(shuō)，進(jìn)一步降低環(huán)境污染犯罪門檻、從嚴(yán)打擊環(huán)境污染犯罪成為了近期環(huán)境法治建設(shè)的一個(gè)突出特點(diǎn)。
環(huán)保事業(yè)不斷發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境法治建設(shè)也隨之進(jìn)入了新的發(fā)展階段。在發(fā)展的同時(shí)，我們也應(yīng)該注意到，其中存在的問(wèn)題不容忽視。
環(huán)境法治建設(shè)存在哪些問(wèn)題？
立法、執(zhí)法、司法和守法是法治建設(shè)的基本組成部分。當(dāng)前，由于發(fā)展模式不科學(xué)、保障機(jī)制不健全、法律信仰缺失等多方面原因，在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)，這些領(lǐng)域不同程度地存著在一些問(wèn)題。
立法不完善
一是法律的可操作性不強(qiáng)。主要體現(xiàn)在：立法不健全，相關(guān)配套立法遲緩，導(dǎo)致在某些方面無(wú)法可依。例如，關(guān)于實(shí)施排污許可證、環(huán)境監(jiān)測(cè)、飲用水水源保護(hù)等制度的配套法規(guī)至今尚不能及時(shí)出臺(tái)。
有些法律條文之間存在沖突，對(duì)同一事項(xiàng)不同法規(guī)的規(guī)定不一致，甚至自相矛盾，導(dǎo)致執(zhí)法人員無(wú)所適從。例如，對(duì)違反建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度的處罰，多部污染防治單行法都做了規(guī)定，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》又進(jìn)行了專門規(guī)定，相互之間多有沖突，給執(zhí)法人員準(zhǔn)確確定法律效力、正確適用法律，帶來(lái)很大難度。
有些規(guī)定過(guò)于原則和粗略，無(wú)法實(shí)施。例如，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第十六條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”本條僅僅對(duì)地方政府提出了宣言性的要求，并沒(méi)有規(guī)定出現(xiàn)嚴(yán)重污染后果時(shí)如何承擔(dān)法律責(zé)任，因而可操作性不強(qiáng)。
二是法律規(guī)定軟。一方面，現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)過(guò)于宏觀，往往要求或禁止企事業(yè)單位和個(gè)人實(shí)施某種行為規(guī)定很多，卻沒(méi)有對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任條款，致使環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)面對(duì)違法行為常常束手無(wú)策，難以查處。
例如，《大氣污染防治法》第十七條規(guī)定：“未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點(diǎn)城市，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的期限，達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。”但本條款并沒(méi)有規(guī)定期限內(nèi)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任。
另一方面，對(duì)違法行為處罰較輕，致使違法成本低。例如，我國(guó)從2005年就已經(jīng)開(kāi)始停止審批鋼鐵項(xiàng)目，防止鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩。但近十年時(shí)間里，鋼鐵項(xiàng)目卻大幅上漲，全國(guó)鋼鐵產(chǎn)能從2005年的3億多噸增長(zhǎng)到了現(xiàn)在的七八億噸。
從全國(guó)鋼鐵大省——河北省來(lái)看，產(chǎn)能也從1億多噸上升到現(xiàn)在的3.14億噸。這種狀況的出現(xiàn)，除了宏觀調(diào)控政策上的失誤外，與國(guó)家沒(méi)有對(duì)這些違法建設(shè)項(xiàng)目采取嚴(yán)厲處罰手段以及法律規(guī)定過(guò)“軟”也有很大關(guān)系。
三是賦予權(quán)力小。主要體現(xiàn)在環(huán)保部門只有限期治理、停產(chǎn)治理的建議權(quán)，在地方保護(hù)主義嚴(yán)重的地區(qū)，環(huán)保部門無(wú)能為力，缺乏查封、凍結(jié)、扣押、強(qiáng)制劃撥權(quán)等行政強(qiáng)制手段，而申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行又往往難以落實(shí)。
例如，河南丹江大觀苑項(xiàng)目擅自改變項(xiàng)目性質(zhì)未重新報(bào)批環(huán)評(píng)，國(guó)家及省、市、縣4級(jí)環(huán)保部門多次責(zé)令其停止建設(shè)和使用，限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)，并多次下達(dá)了行政處罰決定書，但由于缺乏行政強(qiáng)制手段，其違法建設(shè)、環(huán)境污染等行為長(zhǎng)期不能得到有效解決。
四是處罰手段弱。體現(xiàn)為環(huán)境處罰的主要手段就是罰款，而且處罰數(shù)額較小，與違法行為帶來(lái)的社會(huì)危害不相適應(yīng)。
例如，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，違反環(huán)評(píng)規(guī)定擅自開(kāi)工建設(shè)的，要求限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)，逾期不辦的才能給予20萬(wàn)元以下的罰款。由于處罰較輕，一些企業(yè)為趕工期、搶進(jìn)度，往往邊開(kāi)工、邊跑環(huán)評(píng)，形成了“違法建設(shè)——進(jìn)行處罰——補(bǔ)辦環(huán)評(píng)”的怪圈，甚至一些違法企業(yè)出現(xiàn)不怕查、不怕罰、主動(dòng)請(qǐng)求處罰的現(xiàn)象。
執(zhí)法不到位
執(zhí)法環(huán)境差。一些地方GDP至上，使得環(huán)境執(zhí)法環(huán)境差。
作為政府的組成部門，環(huán)保部門人、財(cái)、物力均受制于地方政府。在一些地方，環(huán)境執(zhí)法存在“頂?shù)米〉恼静蛔 ⒄镜米〉捻敳蛔 爆F(xiàn)象，環(huán)境執(zhí)法缺乏獨(dú)立性，執(zhí)法工作受外部因素干擾嚴(yán)重。
目前，雖然執(zhí)法環(huán)境有所改善，但仍有一些地方的地方保護(hù)主義嚴(yán)重，“對(duì)環(huán)境保護(hù)說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，發(fā)展起來(lái)忘掉”。對(duì)違法建設(shè)項(xiàng)目，睜一只眼閉一只眼，不管不問(wèn)；對(duì)污染企業(yè)，往往打著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、納稅大戶、事關(guān)就業(yè)和穩(wěn)定等旗號(hào)將其保護(hù)起來(lái)。
執(zhí)法地位不明確。從環(huán)保部門內(nèi)部來(lái)看，環(huán)保綜合管理部門和環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門也存在著職能不清、監(jiān)察執(zhí)法地位不明確的問(wèn)題。
一些基層環(huán)境執(zhí)法人員反映，環(huán)境監(jiān)察部門承擔(dān)的任務(wù)繁多、龐雜，肩負(fù)了很多不屬于環(huán)境監(jiān)察職能的工作，沖擊了正常的執(zhí)法工作。
執(zhí)法能力弱。從整體來(lái)看，當(dāng)前環(huán)保能力建設(shè)水平不高，且發(fā)展不平衡。
一是力量薄弱，執(zhí)法監(jiān)察人員編制偏少，有的縣級(jí)環(huán)保局只有一兩個(gè)編制；二是經(jīng)費(fèi)不足，有的還屬于自收自支，工作人員待遇偏低；三是能力不高，執(zhí)法準(zhǔn)入門檻較低，加上缺少業(yè)務(wù)培訓(xùn)，一些執(zhí)法人員在查處環(huán)境違法問(wèn)題時(shí)顯得力不從心；四是裝備缺乏，一些基層環(huán)保局至今還沒(méi)有自己的辦公場(chǎng)所，國(guó)家在“十一五”期間配備的不少執(zhí)法車輛已經(jīng)行駛了幾十萬(wàn)公里，目前已經(jīng)屬于超期服役。
司法較薄弱
環(huán)境民事訴訟難。主要是三難：立案難、鑒定難、執(zhí)行難。
許多污染案件久拖不決，歷時(shí)數(shù)年，當(dāng)事人的訴訟成本高昂，污染受害人也往往得不到損害賠償，他們寧愿長(zhǎng)期到環(huán)保部門上訪、投訴，也不愿打官司。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間，環(huán)境信訪案件數(shù)量達(dá)30多萬(wàn)件，而訴訟案件不足其中的1%。
環(huán)境公益訴訟弱。由于法律依據(jù)不足，當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境公益訴訟主體存在著范圍窄、門檻高的問(wèn)題。人民法院受理公益訴訟也存在重重障礙。訴訟主體的確定、舉證責(zé)任分配、損害后果認(rèn)定等方面均需要進(jìn)一步明確。
如何加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)？
既然存在諸多問(wèn)題，那么，如何加以完善就成為擺在我們面前的問(wèn)題。當(dāng)前，加快修改環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)的基本法、創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管方式以及加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法與司法部門聯(lián)動(dòng)成為我們需要迫切解決的問(wèn)題。
加快修改完善環(huán)境保護(hù)法
《環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)保領(lǐng)域的基本法，其修改完善對(duì)環(huán)境執(zhí)法具有重大影響，應(yīng)加快修改完善。
在修改《環(huán)境保護(hù)法》的過(guò)程中，我們需要強(qiáng)化政府責(zé)任，落實(shí)考核機(jī)制，實(shí)行問(wèn)責(zé)制，建立環(huán)境責(zé)任終身追究制度，著重解決地方政府環(huán)境保護(hù)不作為、亂作為、干擾環(huán)境執(zhí)法等突出問(wèn)題；要理順管理體制，明確部門職責(zé)，著重解決部門職責(zé)不清、工作協(xié)調(diào)機(jī)制不全、法定職責(zé)不履行的問(wèn)題；要增強(qiáng)執(zhí)法力度，打擊違法行為，賦予環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)正在實(shí)施的環(huán)境違法行為，執(zhí)法人員應(yīng)有權(quán)及時(shí)進(jìn)行制止。
創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管方式
我國(guó)現(xiàn)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，在探索環(huán)保新路的過(guò)程中，應(yīng)加快推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，由經(jīng)驗(yàn)型、粗放型向科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化轉(zhuǎn)變。
開(kāi)展防范執(zhí)法，增強(qiáng)預(yù)見(jiàn)性。一是轉(zhuǎn)變重事后處罰、輕事前防范的觀念，樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防范、源頭治理、全過(guò)程監(jiān)管的理念，增強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察工作的預(yù)見(jiàn)性、防范性和主動(dòng)性，把違法問(wèn)題解決在萌芽中，把事故隱患降到最低。
二是轉(zhuǎn)變環(huán)境執(zhí)法部門“單打獨(dú)斗”的觀念，推行大執(zhí)法和綜合執(zhí)法的理念，努力構(gòu)建各部門齊抓共管、環(huán)境監(jiān)察部門綜合協(xié)調(diào)的大執(zhí)法模式。
三是轉(zhuǎn)變偏重城市企業(yè)、大型企業(yè)，忽視邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村、小型企業(yè)監(jiān)管的觀念，樹(shù)立統(tǒng)籌兼顧的理念，加大對(duì)邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村、跨界地域、小型企業(yè)的監(jiān)管力度，防止出現(xiàn)顧此失彼、監(jiān)管盲區(qū)的問(wèn)題。
開(kāi)展萌芽執(zhí)法，增強(qiáng)有效性。傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法模式存在滯后性，往往違法項(xiàng)目已經(jīng)建成，“生米做成熟飯”，出現(xiàn)危害后果后環(huán)保部門才介入處置。這樣一來(lái)，環(huán)境的損害不可逆轉(zhuǎn)，一定程度上也給國(guó)家財(cái)產(chǎn)帶來(lái)?yè)p失。
因此，需要開(kāi)展萌芽執(zhí)法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法苗頭，重點(diǎn)應(yīng)通過(guò)以下途徑開(kāi)展萌芽執(zhí)法：一是明察暗訪，察看施工現(xiàn)場(chǎng)；二是甄選網(wǎng)絡(luò)信息，查找破綻；三是根據(jù)群眾舉報(bào)，了解相關(guān)信息。對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法苗頭，及時(shí)予以解決。
開(kāi)展網(wǎng)格執(zhí)法，增強(qiáng)科學(xué)性。由于環(huán)境執(zhí)法范圍大，企業(yè)分布廣，在執(zhí)法能力不足的情況下，往往對(duì)一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的違法問(wèn)題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決，留下監(jiān)管死角。實(shí)行科學(xué)的網(wǎng)格化監(jiān)管是一條有效途徑，將監(jiān)管區(qū)域進(jìn)行科學(xué)劃分，實(shí)行責(zé)任分解，做到任務(wù)、責(zé)任雙明確，以避免出現(xiàn)“燈下黑”、“監(jiān)管死角”的問(wèn)題。
此外，還可與環(huán)保小衛(wèi)星聯(lián)動(dòng)，有條件的還可利用無(wú)人駕駛飛機(jī)，實(shí)施地毯式偵查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)污染點(diǎn)源，從而增強(qiáng)執(zhí)法效能。
加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法與司法聯(lián)動(dòng)
加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化污染刑事責(zé)任追究，發(fā)揮司法保障作用，是環(huán)境法治建設(shè)的重要內(nèi)容。
要加強(qiáng)案件移送，規(guī)范涉嫌環(huán)境犯罪案件的辦理程序，明確移送條件和責(zé)任，司法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)立案管理和依法審理，加大環(huán)境污染刑事責(zé)任追究力度。
要建立和完善環(huán)保部門與公安司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
目前，貴州、江蘇、云南、河北等地相繼建立了環(huán)保司法機(jī)構(gòu)，包括環(huán)保偵查局、環(huán)保檢察處和環(huán)保法庭，這對(duì)形成監(jiān)管合力、促進(jìn)環(huán)境案件整合處理具有重要意義。
此外，還需要建立環(huán)境執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺(tái)。目前，我國(guó)已有部分省、市建設(shè)完成了信息共享平臺(tái)并投入運(yùn)行，在實(shí)踐中，還應(yīng)逐步完善并予以推廣。
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