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| 【法規(guī)】環(huán)保法修訂應(yīng)落實(shí)《決定》精神 |
| （時(shí)間:2013-11-19 11:04:26） |
焦 點(diǎn)
1 修訂思路 以《決定》精神為指導(dǎo)，確定修訂深度、立法本位、立法技術(shù)和立法策略
【《決定》亮點(diǎn)】
《決定》提出必須在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革。基于此，《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》指出，要“進(jìn)一步解放思想、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端”。
《決定》提出，必須以“推動(dòng)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”，保護(hù)和改善民生。
《決定》指出，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明；堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展；使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。可見，要解決環(huán)境問題，建設(shè)人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，不能就環(huán)境保護(hù)而論環(huán)境保護(hù)，而是注重環(huán)境保護(hù)措施與其他措施的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，注重幾個(gè)文明建設(shè)的相關(guān)性。
《決定》要求正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，膽子要大、步子要穩(wěn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)，提高改革決策科學(xué)性，廣泛凝聚共識(shí)，形成改革合力。
【修法建議】
修訂深度：《環(huán)境保護(hù)法》下一步修訂工作不應(yīng)是現(xiàn)行原則、制度、體制和機(jī)制的完善性修補(bǔ)，而應(yīng)立足于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的實(shí)際，開始進(jìn)行大膽、穩(wěn)妥的創(chuàng)新性改革，破除不利于環(huán)境保護(hù)的體制和機(jī)制，建立有利于環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化的制度和機(jī)制，創(chuàng)立發(fā)揮社會(huì)力量作用的措施和方法。
立法本位：下一步修訂應(yīng)當(dāng)弱化傳統(tǒng)的義務(wù)本位觀念，適當(dāng)增加社會(huì)、公民和市場(chǎng)主體的環(huán)境權(quán)利和與環(huán)境有關(guān)的其他權(quán)益規(guī)定。
立法技術(shù)：下一步修訂工作應(yīng)當(dāng)特別注重宏觀調(diào)控、社會(huì)、市場(chǎng)、文化、民主措施的運(yùn)用。
立法策略：下一步的修訂工作應(yīng)當(dāng)鞏固和推廣一些試點(diǎn)探索成功的體制和機(jī)制，設(shè)計(jì)一些具有突破意義的制度和機(jī)制，破解一些社會(huì)期望解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)環(huán)境問題。
2 基本概念 用科學(xué)的概念界定法律適用對(duì)象范圍
【《決定》亮點(diǎn)】
《決定》指出應(yīng)按照生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性采取保護(hù)措施，如“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會(huì)主義……生態(tài)文明”，“建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。這就要求環(huán)境立法的措施規(guī)定應(yīng)考慮生態(tài)環(huán)境的整體性、各生態(tài)因素的相關(guān)性和生態(tài)運(yùn)行的動(dòng)態(tài)性。
【修法建議】
《環(huán)境保護(hù)法》修訂三審稿仍然沿用現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境的定義，即“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。”“總體”和“包括”的措辭沒有體現(xiàn)生態(tài)因素的相關(guān)性、生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性等特征。另外，城市和鄉(xiāng)村有自己的環(huán)境，而把它們納入環(huán)境的范疇，不符合邏輯。建議在開展《環(huán)境保護(hù)法》的下一步修訂工作時(shí)，予以糾正。
3 基本政策 明確規(guī)定環(huán)境問題的解決思路和方法
【《決定》亮點(diǎn)】
《決定》在闡述改革的重要意義和指導(dǎo)思想時(shí)指出，“堅(jiān)持發(fā)展仍是解決我國(guó)所有問題的關(guān)鍵這個(gè)重大戰(zhàn)略判斷”；在闡述全面深化改革的總目標(biāo)時(shí)，《決定》要求必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。
【修法建議】
由于環(huán)境保護(hù)問題是發(fā)展過程中產(chǎn)生的，因此，《決定》堅(jiān)持的基本判斷應(yīng)當(dāng)?shù)玫健董h(huán)境保護(hù)法》下一步修訂工作的呼應(yīng)。
在《環(huán)境保護(hù)法》下一步的修訂工作中，應(yīng)當(dāng)在基本政策（《環(huán)境保護(hù)法》修訂三審稿第四條）部分明確規(guī)定環(huán)境問題的解決思路和方法，即“國(guó)家堅(jiān)持把環(huán)境保護(hù)納入發(fā)展的總進(jìn)程予以統(tǒng)籌考慮的戰(zhàn)略，堅(jiān)持用發(fā)展來解決環(huán)境保護(hù)問題”的思路。
4 基本權(quán)利 明確規(guī)定公民享有適宜環(huán)境的權(quán)利
【《決定》亮點(diǎn)】
作為一個(gè)推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明建設(shè)的國(guó)家，在環(huán)境基本法的制定方面，不明確宣告或者認(rèn)可公民的環(huán)境權(quán)，是不利于公民在生態(tài)文明建設(shè)方面的主動(dòng)性和參與積極性的。缺乏公民主動(dòng)的參與和支持，任何建設(shè)都是一句空話。《決定》提出，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。
【修法建議】
在《環(huán)境保護(hù)法》下一步的修訂工作中，應(yīng)宣告公民有享受適宜環(huán)境的權(quán)利，指出公民不僅有權(quán)享受改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成果，還有權(quán)享受與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相匹配的生態(tài)文明成果，如清潔的水和空氣等。只有這樣，才能使發(fā)展更有意義，更有價(jià)值，也更有前途。
5 基本原則 明確提出環(huán)境保護(hù)各方合作或者協(xié)作原則
【決定亮點(diǎn)】
在社會(huì)管理規(guī)則方面，環(huán)境保護(hù)工作開展得好不好，除了取決于建立自上而下的科學(xué)管制制度和機(jī)制外，還要發(fā)揮各方平等的參與和合作作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理創(chuàng)新和促進(jìn)和諧關(guān)系的國(guó)家，合作精神和合作原則應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶畲蟪潭鹊陌l(fā)揚(yáng)。
《決定》指出“讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流”，“充分發(fā)揮人民群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性”。
《決定》采納國(guó)際通行的準(zhǔn)則，提出應(yīng)堅(jiān)持誰使用資源誰就付費(fèi)、誰受益誰就補(bǔ)償和誰污染環(huán)境誰破壞生態(tài)誰就付費(fèi)原則，具有全面性。
【修法建議】
在開展《環(huán)境保護(hù)法》下一步的修訂工作時(shí)，應(yīng)明確提出環(huán)境保護(hù)的各方合作或者協(xié)作原則，為環(huán)境保護(hù)的國(guó)際合作，為國(guó)內(nèi)不同性質(zhì)的法律主體之間和不同所有制的經(jīng)濟(jì)成分之間開展環(huán)境保護(hù)的合作，激發(fā)各方面環(huán)境保護(hù)事業(yè)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，奠定基礎(chǔ)。
而《環(huán)境保護(hù)法》修訂三審稿僅規(guī)定了“污染者擔(dān)責(zé)”的原則，忽視了其他責(zé)任原則，給人一種《環(huán)境保護(hù)法》的立法規(guī)制重點(diǎn)仍然在污染控制領(lǐng)域而忽視生態(tài)和資源保護(hù)的片面印象。在開展《環(huán)境保護(hù)法》下一步的修訂工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)解決這個(gè)問題。
6 監(jiān)管體制 改革環(huán)境保護(hù)管理體制，明確黨政同責(zé)，建立生態(tài)環(huán)境損害終生追究制
【《決定》亮點(diǎn)】
《決定》指出，緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，健全國(guó)土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。
生態(tài)文明的建設(shè)，在社會(huì)主義中國(guó)，關(guān)鍵在黨和政府。全國(guó)多發(fā)霧霾的事實(shí)提醒我們，黨和政府的管理體制和機(jī)制目前急需健全。
在體制方面，按照法律規(guī)定，地方政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。一旦出了環(huán)境污染事件或者事故，受到處罰的往往是政府系統(tǒng)的監(jiān)管人員，而地方黨委領(lǐng)導(dǎo)往往不涉及具體事情的監(jiān)管，因此難以受到責(zé)任追究，即使因?yàn)橹靥卮笫鹿适艿綘窟B，也只是作出深刻檢查，難以涉及警告、記過、記大過等行政處罰，更不會(huì)被追究刑事責(zé)任。縱觀以前處理的很多環(huán)境污染事故，很少能夠處理到省市縣委書記的。
無責(zé)任追究機(jī)制就不會(huì)引起黨委對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的重視，而環(huán)境保護(hù)工作是功在當(dāng)代、利在千秋的大事，因此必須借鑒安全生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)，將各級(jí)地方黨委納入環(huán)境保護(hù)的責(zé)任體系。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)建立各方各司其責(zé)、齊抓共管的大環(huán)境保護(hù)體系，將環(huán)境保護(hù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)予以通盤考慮，避免環(huán)境保護(hù)僅是環(huán)境保護(hù)部門事情的現(xiàn)象。
《決定》提出，“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩……等指標(biāo)的權(quán)重”，“對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核”。
【修法建議】
在開展《環(huán)境保護(hù)法》下一步修訂工作時(shí)，可以按照《決定》提出的“以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬”，在環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制部分（《環(huán)境保護(hù)法》修訂三審稿第10條）明確規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)工作實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管，堅(jiān)持管行業(yè)必須管環(huán)保，管業(yè)務(wù)必須管環(huán)保，管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管環(huán)保，建立黨政齊抓共管、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾積極參與，社會(huì)廣泛支持的環(huán)境保護(hù)工作體系。”
如有可能，將第六條的規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，改為“地方各級(jí)黨委和人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，把地方黨委也納入環(huán)境保護(hù)的責(zé)任體系。
另外，還應(yīng)當(dāng)按照《決定》的要求，明確規(guī)定對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，施行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。只有建立全面的責(zé)任體系，才能破解環(huán)境保護(hù)工作看起來重要、干起來不要、忙起來不管的尷尬難題。
7 保護(hù)制度 實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度
【《決定》亮點(diǎn)】
在具體制度的構(gòu)建方面，《決定》提出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表制度，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化制度。
【修法建議】
對(duì)照《決定》，《環(huán)境保護(hù)法》修訂三審稿具有如下欠缺：
一是環(huán)境產(chǎn)權(quán)，尤其是環(huán)境容量權(quán)（如節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)）的占有、使用、收益和處分權(quán)能規(guī)定缺乏，不利于社會(huì)資本在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投資運(yùn)營(yíng)。
二是缺乏能源、水、土地節(jié)約集約使用制度，該法作為基本法對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域所有活動(dòng)的指導(dǎo)作用沒有得到凸顯。
三是生態(tài)功能區(qū)制度缺乏，自然資源以及生態(tài)功能的用途管制制度沒有得到確立，不利于各地嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。
四是鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化的社會(huì)化投資、社會(huì)化資本運(yùn)營(yíng)和第三方治理的制度欠缺，不利于彌補(bǔ)政府環(huán)境保護(hù)精力和財(cái)力有限的缺憾。
五是仍然采用“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納排污費(fèi)”的措辭而非“按照有關(guān)規(guī)定繳納排污稅費(fèi)”，與《決定》的“推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”要求不一致。
另外，環(huán)境稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)不完善，高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品目前沒有明確被納入征收范圍，不利于倡導(dǎo)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型的生活模式。
8 保護(hù)機(jī)制 增強(qiáng)國(guó)家采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購(gòu)等方面政策措施的可操作性
【《決定》亮點(diǎn)】
《決定》提出，完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，推進(jìn)水、石油、天然氣、電力等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格；加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益；強(qiáng)化節(jié)能節(jié)地節(jié)水、環(huán)境、技術(shù)、安全等市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立健全防范和化解產(chǎn)能過剩長(zhǎng)效機(jī)制；建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制；建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧唤⒂行д{(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格；堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。
【修法建議】
可以說，《決定》對(duì)環(huán)境保護(hù)的價(jià)格、信用、市場(chǎng)準(zhǔn)入、生態(tài)補(bǔ)償、集約節(jié)約使用和預(yù)警機(jī)制作了具體的闡述。
但是，《環(huán)境保護(hù)法》修訂三審稿卻僅簡(jiǎn)單規(guī)定“國(guó)家采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購(gòu)等方面的政策和措施，支持……發(fā)展”，一語帶過，可操作性差，需在下一步的修訂工作中予以充實(shí)。
9 保障措施 應(yīng)為環(huán)境保護(hù)的國(guó)有資本和社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)提供政策支持
【《決定》亮點(diǎn)】
關(guān)于投資的保障，《決定》指出，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向保護(hù)生態(tài)環(huán)境等關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。
《決定》允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。
關(guān)于執(zhí)法力量的保障方面，《決定》針對(duì)環(huán)境保護(hù)實(shí)行屬地監(jiān)管而屬地環(huán)境保護(hù)監(jiān)管力量在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，在深化行政執(zhí)法體制改革部分指出，要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、海域海島等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。
【修法建議】
從《環(huán)境保護(hù)法》修訂三審稿的內(nèi)容特別是第三章“保護(hù)和改善環(huán)境”第33條的規(guī)定來看，該要求尚沒有得到體現(xiàn)。
為此，應(yīng)當(dāng)修改第33條，規(guī)定“國(guó)家采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購(gòu)、國(guó)有和社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)等方面的政策和措施，支持環(huán)境保護(hù)技術(shù)裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務(wù)等環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”，為環(huán)境保護(hù)的國(guó)有和社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)提供政策支持。
應(yīng)當(dāng)修改《環(huán)境保護(hù)法》修訂三審稿第二章“環(huán)境監(jiān)督管理”的內(nèi)容，設(shè)置專門條款，明確地方特別是基層環(huán)境執(zhí)法能力的建設(shè)方向、要求和標(biāo)準(zhǔn)，改變“讓馬兒跑但馬兒吃不飽無力跑”的現(xiàn)狀。
10 各方角色 更多體現(xiàn)社會(huì)與公民參與環(huán)境保護(hù)
【《決定》亮點(diǎn)】
《決定》在“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”部分指出，“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，強(qiáng)調(diào)國(guó)家、政府和社會(huì)在法治面前的一體性；在加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)部分指出，“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性”，這為社會(huì)和公民有序參與提供了政策渠道。
縱觀全文，《決定》多次提及社會(huì)參與、社會(huì)參與監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，提出要堅(jiān)持黨的群眾路線，建立社會(huì)參與機(jī)制。
在參與方式方面，《決定》要求“拓寬人民群眾有序參與司法渠道”，社會(huì)參與特別是社會(huì)參與監(jiān)督應(yīng)當(dāng)具有廣泛性，并盡量突出公平性和可操作性。
【修法建議】
從目前的環(huán)境立法來看，體現(xiàn)社會(huì)與公民參與法治社會(huì)建設(shè)的要求非常不充分。
為此，在開展《環(huán)境保護(hù)法》的下一步修訂工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥地設(shè)計(jì)一些社會(huì)參與機(jī)制，突出社會(huì)參與和監(jiān)督的作用。
在參與主體方面，從《環(huán)境保護(hù)法》修訂三審稿的規(guī)定來看，第五章的標(biāo)題為“環(huán)境信息公開和公眾參與”，突出的是公眾的參與。而社會(huì)和公眾是有區(qū)別的，社會(huì)不僅包括具體的個(gè)人，包括個(gè)人組成的固定和不固定的群體，還包括企業(yè)、社會(huì)組織等新形勢(shì)下的法律主體，范圍要比“公眾”廣。《環(huán)境保護(hù)法》修訂三審稿的“公眾參與”一詞實(shí)際上限定了參與環(huán)境保護(hù)的主體范圍，不科學(xué)。這也是《決定》通篇沒有采納“公眾”字語而用“社會(huì)”一詞的原因。由于“社會(huì)”也是一個(gè)法律術(shù)語，建議在開展《環(huán)境保護(hù)法》的下一步修訂工作時(shí)，將第五章的標(biāo)題改為“環(huán)境信息公開和社會(huì)參與”。
從《環(huán)境保護(hù)法》修訂三審稿的具體規(guī)定來看，第53條在環(huán)境公益訴訟方面的社會(huì)參與司法監(jiān)督規(guī)定有兩個(gè)欠缺：一是可以向人民法院提起訴訟的提出主體僅為“依法在民政部登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織”，把一些地方組織排除在外了。而在全國(guó)性社會(huì)組織沒有在地方設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的情況下，在地方民政部門依法登記的地方組織比全國(guó)性社會(huì)組織更能了解當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染和生態(tài)破壞情況，更有發(fā)言權(quán)，《環(huán)境保護(hù)法》修訂三審稿把他們排除在外，實(shí)在不妥。二是何謂“信譽(yù)良好”，缺乏一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中難以認(rèn)定，建議具體化。
背 景
環(huán)保法與三中全會(huì)有不解之緣。
1978年12月18日~22日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議在北京舉行，全會(huì)作出了實(shí)行改革開放的新決策，并提出憲法規(guī)定的公民權(quán)利，必須堅(jiān)決保障，任何人不得侵犯，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。在十一屆三中全會(huì)精神指引下，中國(guó)在加強(qiáng)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，開始加強(qiáng)配套的環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)。
1979年9月13日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議原則通過了環(huán)境保護(hù)的基本法——《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，拉開了中國(guó)環(huán)境法治的新序幕。這部法設(shè)計(jì)的一些制度和措施，為現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》繼承和發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。
2013年11月9日~12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議在北京舉行，全會(huì)高度評(píng)價(jià)黨的十一屆三中全會(huì)召開35年來改革開放的成功實(shí)踐和偉大成就，研究了全面深化改革若干重大問題，提出必須在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革。為此，全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。《決定》作為指導(dǎo)新時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明建設(shè)改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，應(yīng)當(dāng)在各方面、各領(lǐng)域和各層次得到貫徹落實(shí)。
在社會(huì)主義中國(guó)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律。中央全會(huì)通過的決定是黨施行科學(xué)化、民主化領(lǐng)導(dǎo)的重要準(zhǔn)則，因此，應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶罄m(xù)立法工作的響應(yīng)和遵守。從另外一個(gè)角度看，黨的決定只有得到立法的認(rèn)可，才在全社會(huì)有可實(shí)施力。
目前，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂已經(jīng)進(jìn)入四審預(yù)備階段，縱觀《環(huán)境保護(hù)法》修訂三審稿，很多各方關(guān)注的問題，如公益訴訟的設(shè)置、排污許可的規(guī)定、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立、強(qiáng)制措施的采取、環(huán)境保護(hù)考核等問題已得到一定程度的解決，其進(jìn)步之處受到各方首肯。
特別值得指出的是，《決定》提出的生態(tài)文明建設(shè)思路、方法和一些措施，《環(huán)境保護(hù)法》修訂三審稿已有所考慮，因此，其立法的品格、品味和品行是毋庸置疑的。
但是，《決定》從經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌改革的角度提出了一些重大改革措施，如產(chǎn)權(quán)改革措施、資本投資運(yùn)行、稅費(fèi)和價(jià)格改革等，與環(huán)境保護(hù)有關(guān)，《環(huán)境保護(hù)法》三審前難以考慮或者充分考慮。因此，為使《環(huán)境保護(hù)法》下一步修訂更加切合改革發(fā)展需要，并為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域深化改革開放奠定法制基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合《決定》要求，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》修訂三審稿的條文作進(jìn)一步修改。
意義
《決定》雖然屬于綱領(lǐng)性文件，但拿出相當(dāng)?shù)钠瑥木C合闡述和專門要求兩個(gè)方面，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的創(chuàng)新發(fā)展、科學(xué)發(fā)展和民主發(fā)展，作出了詳盡的規(guī)定，難能可貴。但是《環(huán)境保護(hù)法》修訂三審稿總體仍然顯得太原則，一些需要具體化的地方，如價(jià)格、稅收機(jī)制方面，不具體，缺乏可操作性，既不利于十八屆三中全會(huì)公報(bào)提出的“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策”的實(shí)現(xiàn)，也不利于簡(jiǎn)政放權(quán)，保護(hù)社會(huì)和公眾的環(huán)境權(quán)益以及與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。
正如十一屆三中全會(huì)的召開對(duì)《環(huán)境保護(hù)法（試行）》的出臺(tái)有重要意義，十八屆三中全會(huì)的召開對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的修訂將具有劃時(shí)代的指導(dǎo)作用。目前，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。《決定》是指導(dǎo)深化改革開放渡過攻堅(jiān)期和深水區(qū)的綱領(lǐng)性文件，作為體現(xiàn)黨和政府環(huán)境保護(hù)意志和方法的環(huán)境保護(hù)基本法律——《環(huán)境保護(hù)法》，其修訂應(yīng)以《決定》提出的深化改革和協(xié)同發(fā)展要求為主基調(diào)，既應(yīng)有對(duì)以前長(zhǎng)效規(guī)定的繼承和發(fā)展，也應(yīng)有一些適應(yīng)形勢(shì)、激發(fā)活力、鼓勵(lì)創(chuàng)新、落實(shí)責(zé)任、協(xié)同努力的重大改革舉措。因此，《環(huán)境保護(hù)法》的下一步修訂工作任務(wù)會(huì)很艱巨，難度也會(huì)增大，但值得期待。
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