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| 孫佑海：以問題為導(dǎo)向修改環(huán)境噪聲污染防治法 |
| （時間:2020-7-31 9:09:14） |
《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》于1997年3月1日起施行，至今已23年有余，2018年進行了“微調(diào)”。日前，生態(tài)環(huán)境部表示，該部正在認真調(diào)研論證、廣泛征求各方意見，研究起草該法修訂草案建議稿。
近日，中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長、國家生態(tài)環(huán)境保護專家委員會委員、天津大學(xué)法學(xué)院教授孫佑海接受民主與法制社記者專訪，就環(huán)境噪聲污染防治法的修改提出了自己的建議。
噪聲污染概念需重新界定
環(huán)境噪聲污染防治法第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境噪聲，是指在工業(yè)生產(chǎn)、建筑施工、交通運輸和社會生活中所產(chǎn)生的干擾周圍生活環(huán)境的聲音。本法所稱環(huán)境噪聲污染，是指所產(chǎn)生的環(huán)境噪聲超過國家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標準，并干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)的現(xiàn)象。”它規(guī)定了噪聲的來源、噪聲影響的內(nèi)容以及違規(guī)達成的條件。孫佑海認為，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，該法對噪聲污染的界定需要進一步補充。“與現(xiàn)行環(huán)境噪聲污染防治法相配套的環(huán)境噪聲排放國家標準已不能涵蓋現(xiàn)有的全部污染源種類。在社會生活噪聲中，它僅對文化娛樂場所和商業(yè)經(jīng)營場所的噪聲排放做了規(guī)定。”孫佑海說，這是修法需解決的問題之一。
孫佑海認為，現(xiàn)行環(huán)境噪聲污染防治法未對噪聲競合排放進行明確，即如果城市某個區(qū)域有多個未超標噪聲源疊加排放，且整體超出國家標準該怎么辦？現(xiàn)有立法未明確，未來修法可以考慮將其納入調(diào)整范圍。
孫佑海表示，現(xiàn)行環(huán)境噪聲污染防治法的規(guī)范重點仍落在城市噪聲防治上，但目前有的企業(yè)將廠房遷移到農(nóng)村或郊區(qū)地帶，導(dǎo)致農(nóng)村噪聲污染加劇。這也是該法修訂時需要注意的一個方面。
此外，修法時除注重噪聲污染對人身的干擾外，還可以考慮將噪聲對造成財產(chǎn)損害的情形納入規(guī)制，如噪聲污染造成動植物死亡、受驚，給所有權(quán)人帶來財產(chǎn)損失等情形；還可以考慮將沒有超過噪聲排放標準但實際嚴重干擾公眾生活的情形納入規(guī)制。
“科學(xué)界定噪聲污染概念是修訂完善環(huán)境噪聲污染防治法的基礎(chǔ)。”孫佑海說，噪聲污染的界定可以通過借鑒地方立法經(jīng)驗，找到“超標”“擾民”兩個要件中的邏輯結(jié)合點，科學(xué)界定噪聲污染。
孫佑海表示，還可以考慮將新污染源納入調(diào)整范圍。在規(guī)范環(huán)境噪聲污染的界定范圍時充分考慮廣場舞排放的噪聲，居民樓內(nèi)電梯、水泵、氣泵等設(shè)備排放的噪聲，房屋裝修排放的噪聲，低頻噪聲以及拖拉機、貨車、航空器等帶來的交通噪聲污染等。
應(yīng)進一步健全相關(guān)制度
孫佑海認為，現(xiàn)行環(huán)境噪聲污染防治法應(yīng)進一步加強風(fēng)險防控制度、監(jiān)督管理制度、公眾參與制度。“環(huán)境噪聲污染是一種具有間接性、臨時性、緩慢性的感覺污染、物理性污染，因此，環(huán)境噪聲污染防治法應(yīng)注重強化噪聲污染的預(yù)防。”
孫佑海建議，將環(huán)境噪聲污染防治列入城市規(guī)劃，加強噪聲污染的宏觀防控，確立噪聲污染的預(yù)防優(yōu)先原則，對不能滿足噪聲環(huán)境要求的城市建筑和建設(shè)項目，不準許其投入生產(chǎn)、經(jīng)營。對空調(diào)、航空器等設(shè)備排放的噪聲值設(shè)置具體標準，在源頭上控制產(chǎn)品噪聲排放，將全部污染源納入環(huán)境噪聲污染防治法的調(diào)整范圍。設(shè)立噪聲污染名錄制度，有針對性地進行分類治理。
環(huán)境噪聲污染防治法第6條規(guī)定，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門對全國環(huán)境噪聲污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各級公安、交通、鐵路、民航等主管部門和港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，根據(jù)各自的職責(zé)，對交通運輸和社會生活噪聲污染防治實施監(jiān)督管理。
孫佑海認為，目前，我國環(huán)境噪聲污染防治監(jiān)管體系初具雛形，但具體責(zé)任劃分還不夠明晰，建議健全環(huán)境噪聲污染防治監(jiān)督管理制度，明確各部門的具體責(zé)任，促進各部門之間高效、“無縫”協(xié)作治理。設(shè)立統(tǒng)一的主管部門，對下級協(xié)作治理出現(xiàn)的問題，主動干預(yù)，指定管轄和治理，提高噪聲污染治理的權(quán)威和效率。同時，建議地方各級部門將噪聲污染治理效果作為部門考核的重要內(nèi)容之一，使地方噪聲污染防治工作實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。
在公眾參與制度方面，孫佑海建議，通過“以案說法”等方式提高公民環(huán)保意識，鼓勵公民和基層組織積極參與噪聲污染防治和監(jiān)督工作；針對社會生活類噪聲污染的防治，通過立法，積極鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道配合生態(tài)環(huán)境主管部門對噪聲污染進行監(jiān)管，積極鼓勵居委會、村委會等基層自治組織通過制定基層噪聲污染防治公約等方式，協(xié)助政府部門共同治理和監(jiān)管。
孫佑海還建議，進一步完善噪聲污染排放有獎舉報機制，鼓勵全民監(jiān)督、全民參與，健全噪聲污染訴訟參與機制，為噪聲污染的受害人提供及時、有效的法律保護，讓個人和單位可以通過法律手段消除排放噪聲的行為、維護自身合法權(quán)益。
建議細化法律責(zé)任承擔(dān)機制
孫佑海建議，修訂環(huán)境噪聲污染防治法時，細化噪聲污染行為的法律責(zé)任承擔(dān)機制，借鑒“按日計罰”處罰方式，增強處罰力度。“新環(huán)境保護法首次提出‘按日計罰無上限’規(guī)定，可以按日計罰直至企業(yè)破產(chǎn)，原則上對罰額沒有上限規(guī)定，這就增加了企業(yè)的違法成本。2015年8月修訂通過、2016年實施的大氣污染防治法也借鑒了‘按日計罰’處罰。目前，也有省份對噪聲污染進行‘按日計罰’。環(huán)境噪聲污染防治法可以借鑒這種處罰方式。”孫佑海說。
孫佑海建議：“由于噪聲污染本身的特性，在治理過程中，應(yīng)當(dāng)遵循多種法律責(zé)任共治的原則，綜合運用民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任來應(yīng)對噪聲污染。”
孫佑海表示，民事方面，充分考慮噪聲污染造成財產(chǎn)損害的情況，遵循有損害就有賠償?shù)脑瓌t，讓加害者承擔(dān)民事責(zé)任。行政方面，建議給予噪聲污染主管部門更多的行政職能和行政處罰手段，如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令搬遷、責(zé)令限期治理等，簡化行政處罰流程，提高行政執(zhí)法的效率。刑事方面，建議設(shè)立環(huán)境噪聲污染罪，對違反國家法律、法規(guī)排放噪聲，并造成重大財產(chǎn)損失或嚴重危害公眾生命和健康的行為，予以刑事處罰。此外，還可以通過增加民間防治噪聲公約、噪聲治理獎勵等手段治理噪聲污染。
孫佑海認為，新環(huán)境保護法首次提出“對企業(yè)負責(zé)人個人追責(zé)”規(guī)定，這可以增強法律的權(quán)威和震懾力，建議環(huán)境噪聲污染防治法也借鑒個人追責(zé)處罰方式，將污染企業(yè)負責(zé)人和監(jiān)管不力的政府部門負責(zé)人納入法律責(zé)任承擔(dān)范圍，加大對違法排污行為和監(jiān)管不力行為的處罰。
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