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| 【環保】全面增強深化環保管理體制的權威性執行力 |
| （時間:2015-4-2 10:06:51） |
深化環保管理體制改革是全面深化改革的具體要求。黨的十八屆三中全會做出 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。環境保護部部長陳吉寧在3月16日的黨組中心組集中（擴大）學習會上指出，要深化環保領域改革，全面增強生態環保管理體制的統一性、權威性、高效性、執行力。環保管理體制改革已經成為全面深化改革的重要內容。
深化環保管理體制改革是解決日益凸顯的環境問題的現實需要。經濟快速增長對資源環境的強大需求與我國人均資源水平不高、環境承載能力脆弱之間的矛盾，已經成為一個普遍的、基本的現象，成為全社會面臨的一個基本矛盾。尤其是近年來環境事件頻發，區域性、大范圍霧霾等公眾切身感受強烈的災害性天氣頻繁出現，生態環境問題逐漸成為全社會關注的焦點，也成為制約經濟社會可持續發展的桎梏。在這種現實境況下，環保工作應該也必須有所作為、有所突破，而現行的生態環保管理體制存在的種種弊端，制約了環保工作中部分職能的有效、高效發揮，難以適應環保事業發展的需要。因此，環保管理體制改革，對于解決由環境問題引發的社會矛盾，促進國家經濟社會可持續發展，具有重要現實意義。
我國現行環保管理體制的特點
我國環保行政管理體制起步于20世紀70年代，經過近40年的發展，形成了全國人民代表大會立法監督、各級政府負責實施、環境保護行政主管部門統一監督管理、各有關部門依照法律法規實施監督管理的符合中國國情的環保行政管理體制。具有以下基本特點：
地方各級人民政府對本行政區域的環境質量負責。新《環保法》第六條第二款規定，地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責，并在第二十六條中要求縣級以上人民政府應當將環境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的重要依據。此外，新《環保法》還在改善環境質量、加大財政投入、加強環境保護宣傳和普及等7個方面明確了地方政府應承擔的責任。
各級環保部門統一監督管理。新《環保法》第十條規定：國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門，依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理。
其他有關主管部門監督管理。根據不同環境介質，對應的分管部門不同。在水環境保護方面，環保部門主要負責水污染防治，水利部門主要負責水資源利用與保護，建設部門在城市生活污水處理上起主導作用，農業部門負責漁業水域保護并參與農業面源控制，海洋管理部門負責海洋環境保護。在大氣環境保護方面，國家發改部門承擔與氣候變化相關的管理和服務工作，《大氣污染防治法》第四條規定：縣級以上人民政府其他有關主管部門在各自職責范圍內對大氣污染防治實施監督管理。在噪聲污染與防治方面，環保部門負主要責任，城市管理行政部門對于部分商業、經營性活動產生的擾民噪聲采取突擊性、臨時性的檢查和整治。在固廢污染防治方面，環保部門統一監管，國家發改部門參與制定淘汰落后產能與工藝的名錄，海關、質檢部門負責固廢進出口控制。在土壤及生態保護方面，林業部門負責森林、野生動植物保護、防沙固沙等，國土和農業部門負責耕地、草原、灘涂等的生態保護。
現行環保管理體制存在的問題
首先，雙重管理體制弱化環保監管權威。
一方面，地方環保部門接受上級環保部門業務指導。依照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第66 條，地方環保部門依照法律或者行政法規受上級政府主管部門業務指導，上級環保部門對下級環保部門進行業務指導。另一方面，地方環保部門受地方人民政府的管理和領導。根據《關于調整環境保護部門干部管理體制有關問題的通知》 ，人事管理以地方黨委管理為主，同級人民政府對同級環保部門的財務經費進行管理，其財政預算列入地方政府預算。地方各級環境管理機關實行雙重管理體制，以地方政府管理為主，但管理職能劃分并不清晰。
在雙重管理體制下，當上級環保部門與當地政府在環保工作中出現沖突時，地方環保部門往往就陷入了左右為難的境地。既要接受上級環保部門指導，又要對掌握人事和財政兩項生殺大權的當地政府負責，從而出現了執法難、難作為的環保困境。事實表明，地方政府受唯GDP論政績觀影響，過度重視經濟發展忽視環境保護，導致上述沖突易發。十八大以來，尤其是十八屆三中全會之后，唯GDP論英雄的政績觀有所動搖，綠水青山就是金山銀山的觀念逐漸深入人心，然而根深蒂固的經濟優先思想卻很難在短期內全面扭轉，尤其是在地方政府債臺高筑的嚴峻形勢下，經濟發展的壓力使其缺乏足夠的動力優先保護環境。因此，雙重管理的弊端并不會自然弱化或消失，環保部門和地方政府之間在環境保護方面的矛盾仍將持續，這極大地弱化了環保監管權威。
其次，央地權責劃分影響管理效能發揮。
新《環保法》第六條規定：地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責，《大氣污染防治行動計劃》甚至規定，地方對本行政區域內的大氣環境質量負總責。而環境污染問題存在多種外部性，一方面，地方政府優先發展經濟的觀念在短期內難以得到根本改變，缺乏環境保護投入的主動性；另一方面，對于具有跨區域外部性的環境問題，理性的地方政府沒有動機進行管理，因為跨省際外部性投入的直接受益人并不全是當地政府和人民。同時，環境管理方面存在的中央與地方之間事權和財權不對等問題也影響了管理效能的發揮。地方政府對本區域環境質量負責，而地方政府的財力有限，尤其是在涉水、涉氣等區域性環境污染治理中缺乏央地之間明確的資金機制，導致地方政府缺乏動力和財力開展工作。一些地方為了配合區域整體污染物防控部署，承接了其它地方的重工業企業轉移，甚至還有部分央企。作為地方政府，承接地要對本地環境質量負責，因此就要投入更大的財力、更多的力量，犧牲更大的經濟利益，可以說是承擔了額外的任務和責任。但是，在中央層面并沒有明確的資金機制對類似區域給予補貼或其它形式的支持。這種財權和事權不對等的現象導致環境污染防治工作開展不積極、執行不到位、效果不理想。
第三，部門間職能分散，環保監管缺乏統一性。
環保部門統一監管，其它相關部門監督管理，理論上說是合理的，也是符合環保工作實際的。但對于實際工作來說，需要明確相關部門是哪些，在各項環保管理工作中分別有多大的職能權限、負有哪些責任，與環保部門在監管中的具體關系如何等。由于在這些具體方面仍缺乏配套法律法規的明確規定，導致在實際工作中，忽視原則甚至利用這一原則互相推諉扯皮，職能交叉、重疊、錯位、越位、缺位等現象嚴重，給環保部門統一監管的實施帶來難度。實踐中，常常是政出多門、多頭管理，如典型的“九龍治水”、“管水質的不管水量，管水量的不管水源”等管理體制問題，從而難以形成環境執法的合力。
第四，環境執法能力不夠，管理體制執行力不強。
目前，環保部門執法能力尚有欠缺，削弱了環保管理體制的執行力。一是環境執法隊伍人員少、編制少。目前環保部門的環保監察能力、監察隊伍遠遠無法適應當前環境監管需要的現象仍廣泛存在。“小馬拉大車”是基層環保部門的共同感受。以廣西壯族自治區為例，縣級環境監測大隊人員2~3人，需要負責全縣上千家企業。二是環保執法人員能力欠缺。目前的大部分基層環保執法人員缺乏專業知識背景，專業技能和技術水平無法適應現在任務量大、質量要求高的需求。三是環保執法資金不到位。一些基層環保部門工作經費沒有保障，污染治理方面的投入更加缺乏，還處于“等、靠、要”的狀態，甚至存在基層環保執法隊伍車輛、設備配備不足的情況，嚴重影響了環境執法能力。
深化環保管理體制改革的建議
首先，調整體制結構，增強環保監管權威性。
通過調整體制結構，形成垂直管理與分級管理相結合的管理方式，打破雙重管理困境。通常來講，將雙重管理改革為垂直管理，將人事、財政、業務指導等管理職能統一到上級環保部門進行垂直管理，將最大程度強化環保監管權威。但是，由于地方政府在促進多部門進行環保合作方面具有不可替代的作用，垂直管理改革應局限于一定范圍內。建議在市以下環保部門進行垂直管理，將現行當地政府管理的人事管理、財政經費等管理職權劃歸上級環保部門，與業務監督指導等事項統籌管理，環保監管的權威在市級以下單獨歸于市級環保部門。市級以上環保部門仍實行整體分級管理，既是同級人民政府的職能部門，接受本級政府領導，同時接受國家環保部門在業務上的管理與指導。
其次，合理劃分中央與地方權責，發揮環保監管高效性。
要實現中央政府和地方政府在標準控制、法規制定、監督管理等方面有效互動的前提，即是合理劃分央地的權責關系。一是按照“權責匹配，重心下移”原則，凡屬于跨越區域的問題，以及危害較大和影響較深的問題，應由中央政府來負責。應通過立法進一步明確和厘清央地政府在環保領域的職責劃分，明確中央跨區域環境污染防治方面的責任。而屬于地域性的污染防治問題，由當地政府來執行，但中央政府負有監督和指導職責。二是進一步完善區域聯防聯控制度等區域間協調機制，加強統一規劃、統一標準、環評會商、聯合執法、信息共享，并明確區域內橫向政府的責任職權范圍。與此同時，要同步建立中央與地方之間的資金機制，通過轉移支付、補貼、補償等手段給予承擔額外防治任務和責任的地方以支持，保障責任履行。通過法律體制將上述權責關系、資金機制等固化下來，可以降低溝通成本，有利于環境監管高效性的發揮。
第三，整合并優化各部門環保職能，實現環保監管統一性。
一是明確統一監管部門和分管部門的關系。環保部門是統一監管部門，所行使的職能是一種全局性的、跨系統的管理行為，在整個環境管理中占主導地位；而各部門分工負責監督管理則是協同環保部門進行的單項管理行為，在環境管理體系中是一種補充性、配合性的管理。二是在環境污染防治的具體任務中，根據污染源、污染性質、污染主體和干預方式的不同，合理劃分職權，明確相關監管部門和主要責任部門，并對各部門的責任事項予以規定，同時完善責任追究制度以保障實施。三是圍繞環境保護目標，對于職能交叉、缺位、錯位等現象進行整合并優化，科學劃分各部門職權，實現跨部門合作與協同。
第四，全面提升執法能力，強化管理體制執行力。
管理體制設計的科學合理是執行力得以體現的前提，但這項改革是否成功，還是要看管理實踐中是否能用、管用、好用。因此，誰來用、怎么用就成了整個環節的關鍵。建議通過增加執法人員編制數量、以專業能力為標準組建執法隊伍、對執法人員定期培訓考核、增加基層環保資金投入等方式，在執法人員數量、專業能力、資金設備等方面全面提升執法能力，強化管理體制執行力。
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