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| 【環保】環保部：用創新思路推進環保戰略轉型 |
| （時間:2015-5-11 10:48:06） |
環境保護部日前開展貫徹落實新修訂的《環境保護法》和編制好“十三五”環保規劃大討論。在為期一天半的會議上，與會人員緊緊圍繞貫徹落實新修訂的《環境保護法》和編制好“十三五”環保規劃，從推進環境管理戰略轉型、建立環保“督政”體系、深化環保領域改革、增強環保科技創新能力、利用信息化創新環境管理、推動生活方式綠色化、構建環境保護大格局等方面，放開談、放開講、說真話、講實情，既立足于自身實際開展研討，也跳出本單位本部門的業務工作和利益窠臼，提出針對性強、可操作、可推廣的對策建議，深入研究探索環保工作的新思路、新方法、新舉措。在一次次思想閃光和智慧碰撞中，引導大家進一步把思想和行動統一到中央的決策部署上來，進一步把智慧和力量凝聚到推動生態文明建設和做好環保重點工作上來。
問題一：如何推進環境管理戰略轉型？
環境管理的最終成效還是要體現在環境質量改善上，環境管理只有以環境質量改善為目標導向，才能得到社會的認可。但是，目前，傳統管理模式滯后于時代需求，環保工作進展與群眾感受出現巨大“剪刀差”，處于環境管理變革的歷史關鍵時刻，如何推進環境管理戰略轉型？
經過40年的努力，我國逐步建立了環評審批、竣工驗收、總量控制、排污許可、排污申報等諸多符合我國國情的環境保護管理制度。但是，這些制度卻難以形成制度合力。如何讓這些制度統籌兼顧、系統科學、行之有效？
環境保護部規劃財務司司長趙華林認為，“十三五”時期，環保工作要主動適應經濟新常態，以改善環境質量為核心，實施質量和總量雙管控；統籌考慮環境質量改善、總量控制和生態保護的風險防范。
“能落實”和“抓落實”成為“十三五”規劃在制訂時必須優先統籌考慮的問題之一。華北環境保護督查中心主任劉長根認為，所謂“能落實”，不是降低規劃目標、門檻，而是要更加切合實際，抓住我國環保工作核心問題，提出有效舉措，真正實現改善環境質量的目標。環境保護“抓落實”的能力、機制涉及多個方面，但當前非常重要的方面，就是將環境執法能力和環境督查機制這兩個方面納入“十三五”規劃研究和謀劃。
趙華林也表達了相同的觀點，“十三五”環保規劃具體目標指標設定既要充分考慮發展階段和可完成性，又要統籌兼顧新舊環境問題。
在簡政放權的大背景下，體制機制如何統籌協調，從而推動環境管理方式轉變？環境保護部行政體制與人事司副司長（正司級）任勇介紹說，在體制上，應按要素管理理順和優化內部職能和機構設置，促進環境管理精細化、科學化及專業化。在制度方面，圍繞環境質量目標，可考慮以排污許可證為龍頭，對現有制度進行整合，形成協調配合、系統完備的環境管理制度體系。
環境管理底數不清、渠道不暢、針對性不強，環境管理成效難以得到保障。要從根本上扭轉環保工作的被動局面，突破口在哪？環境保護部污染防治司司長趙英民認為，關鍵是要緊緊圍繞環境質量改善這一根本目標，以質量目標責任的細化落實帶動環境管理的精細化。“十三五”污染防治規劃中一個重要的方面就是細化重點流域、區域的國家環境質量目標，建立起覆蓋廣泛、重點突出的國家環境質量目標管理體系。
如何以統籌兼顧為原則提升污染防治工作系統性？趙英民認為，提升污染防治工作系統性，要統籌所有污染源、污染物及污染物削減。
環境保護部科技標準司司長熊躍輝認為，“十三五”期間要不斷完善以污染物排放和控制標準、環境監測和環境管理技術規范為重要內容的環境標準體系，不斷提高標準體系的科學性、系統性、適用性。
目前，我國已建立了比較完善的環境質量標準和污染物排放標準，熊躍輝介紹說，“十三五”期間重點是標準的修訂工作，要統籌考慮環境管理要求、污染治理技術進步與企業達標等情況，適時提出科學合理的修訂計劃，研究提出量化的標準修訂依據，減少自由裁量權。
而在環境保護部應急與事故調查中心主任田為勇看來，制訂修訂環境質量標準、污染物排放應該按照保障健康的要求，因為環保工作的天然使命就是保障群眾健康。
新修訂的《環境保護法》第四十四條明確規定，國家實行重點污染物排放總量控制制度，這從法律層面確立了總量控制作為環境管理基本制度的地位。
當前社會各界對環境質量改善的關注程度前所未有，污染物總量控制如何與時俱進？如何在目標指標、措施手段等方面進行改革創新？環境保護部西北核與輻射安全監督站主任王一鷗認為，必須要毫不動搖堅持做好總量減排和污染源分級監管工作。總量減排應以改善環境質量為重點；點源監管應分級負責，以排污許可證為主要手段。
“總量減排要努力實現污染減排成效與環境質量改善緊密結合，污染削減任務與區域流域環境污染狀況緊密結合，污染減排管理制度與其他制度措施緊密結合。”環境保護部污染物排放總量控制司司長劉炳江說。
環評和“三同時”制度在源頭預防污染方面發揮了重要作用。環境保護部環境影響評價司司長程立峰介紹說，“十三五”期間，改革創新環評工作的思路和措施主要包括在戰略、規劃環評工作中突出生態紅線和環境承載力要求；在建設項目環評管理中突出強制性和針對性；強化“三同時”過程監管和排污許可管理制度對接；完善環評管理信息系統和審批監管平臺建設。
在目前的環境管理中，環境質量數據的真實性問題是無法回避的。王一鷗認為，改善環境質量的首要任務是以監測管理運行體制改革為突破，抓好環境監測工作，確保“測得準”、“信得過”。
問題二：如何建立國家環保“督政”體系？
長期以來，由于監督制約機制不健全，環境保護存在受地方政府不當干預的情況。一出現環保問題就拿環保部門說事，讓環保局長成為環境事件的“替罪羊”。如何通過加強“督政”體系建設，推動建立地方政府環保目標責任制和政績考核機制，健全環境保護的“決策、執行、監督”管理體系？
國家雖然提出了“國家督查”的環境監管體制要求，但由于缺乏有效的監察手段，特別是缺乏對地方政府環保工作進行監督的授權，導致監察效果有限。新《環境保護法》第六十七條明確賦予了環保部門監督下級政府環保工作的權限，強化了國家監察職能和手段，有利于解決地方政府對環保的干預問題。但是，目前“督政”的手段和辦法仍不健全，統一監管的職責難以履行到位。
區域督查中心自設立以來，作為“國家監察、地方監管、單位負責”環境監管體制的重要組成部分，從試點到正式運行已經歷了14個年頭。目前督查中心作為環境保護部的派出機構，定位模糊、督查責權界定不明晰、運行體制不順暢，督查任務多頭布置、交叉重疊，致使國家環保督查職能沒有得到充分發揮，督政力度有限。現行的環保督查工作及督查中心運行模式，已不能很好地適應當前環保工作的新要求和新需要，亟待加快轉型發展。
近年來，經過實踐探索，環境保護部推出的以綜合督查為主要方式的環保督政工作發揮了較好的督查效果，特別在督促地方政府落實環保責任、傳導環境壓力方面起到了較好的作用。但督查的深度和力度還不夠，督查的手段還十分有限，督查的方式方法仍處在進一步摸索階段。
在簡政放權的大背景下，要徹底改變以往環境執法偏松、偏軟的狀況，打破地方保護主義，國家督查尤為重要。
環境保護部華北督查中心主任劉長根建議，在編制“十三五”規劃時，將環保督查機制建設問題納入范疇，以完善環保“國家監察、地方監管、單位負責”的執法監督體系，使國家監察能夠真正落到實處。
“加快國家環境監察機構和專員制度建設，理順環境監察局、區域督查中心、應急中心之間的關系。研究制定環保督查辦法，建立環保督查制度，開展環保督查試點。”任勇說。
那么，如何落實新《環境保護法》第六十七條明確賦予環保部門監督下級政府環保工作的權限？需要哪些頂層設計？環境保護部西南環境保護督查中心主任張迅認為，根據新《環境保護法》授權，進一步明確、細化各級政府及有關部門的環保職責，分清中央和地方事權，將各級政府的環保責任具體化、規范化，為追究當事人失職瀆職豎起一面鏡子；明確國家監察的授權范圍、監察主體、監察對象、監察內容、監察重點、監察方式、監察程序、結果運用和國家各部委之間的職責劃分，以提高環境保護國家監察的權威性和威懾力；按照國家對地方環保工作“黨政同責”和“一崗雙責”的總體要求，制訂全國統一、規范的督政實施意見，督察督辦各級政府和部門落實好環保責任。
在環境保護部西北督查中心主任趙浩明看來，可以借鑒國家土地督察制度，加強頂層設計，設立國家環境總督察及其辦公室，代表國務院對地方政府環保職責落實情況進行監督檢查。在轉變督查方式，完善以督查環境質量情況、各項環保法律、規劃（計劃）實施情況和企業（項目）守法情況為主要內容的綜合督查方式，由“查企業為主”向“查督并舉、督政為主”方式轉變，全力推動地方政府環保職能履行到位。
環境保護部東北督查中心主任文毅也表達了相同的看法：“通過綜合督查實現由查企業為主向查督并舉、以督政為主轉變。”
根據新《環境保護法》關于“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負總責”的要求，如何切實夯實各級政府環境保護責任？王一鷗認為，以環境質量數據、總量減排等為主要標尺，制定完善各級政府環境保護責任考核辦法。
問題三：如何完善基于環境成本的經濟政策？
一方面，環境違法的常態長期存在，導致“劣幣驅逐良幣”；另一方面，一些地方為拉動經濟短平快增長以體現政績，對高污染企業給予水電、土地、能源價格補貼，違法給予稅收優惠。如何建立有利于環境保護的市場機制，完善基于環境成本的經濟政策？
長期以來，由于環境低價甚至無價，導致市場價格扭曲。企業通過環境違法獲得的不合理利益遠遠超過環境經濟政策所能調節的利益幅度。改變這一不合理現狀，在環境保護部政策法規司司長李慶瑞看來，必須加快推進環境經濟政策的頂層設計，更加注重將政策向生產、流通、分配、消費的再生產全過程延伸，更加注重價格、財稅、金融等關鍵性的政策機制。
新《環境保護法》中，政策環評被寫入，規定國家有關部門和省級政府組織制定經濟、技術政策，“應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見”。環境保護成為各部門、各地方重大經濟決策的重要導向和約束。
環境政策與宏觀經濟政策之間存在脫節，要聯通這“最后一公里”，在李慶瑞看來，必須堅持源頭嚴防的原則，加快建立健全新《環境保護法》規定的重大經濟政策、技術政策環評制度，將環境保護延伸到國家重大戰略的設計、論證、實施、跟蹤、調整、完善的全過程。同時，推動經濟領域法律法規生態化修訂，按照生態文明建設要求開展制定、修訂和廢止工作，使經濟社會發展與環境保護相協調。
而深化綠色GDP研究和運用，是實現環境經濟政策頂層設計的重要路徑。據悉，綠色GDP核算2.0研究項目已經正式啟動。“建議以核算經濟增長的生態代價為重點，以相關大數據庫建設和技術規范編制為支撐，盡快形成綠色GDP研究成果。”李慶瑞說。
環境保護部環境與經濟政策研究中心主任夏光建議，通過建立環境資產產權制度和交易機制，確定可用于支撐經濟發展的環境承載力規模，明確全民所有產權。建立環境產權經營體制，如成立國家環境資產經營總公司以經營和配置環境承載力。建立環境資產產權交易市場，促使有限的環境承載力經過市場選擇而流轉到收益更高的生產領域。用法規形式確立對循環利用資源的經濟活動給予減稅、補貼等優惠措施，提高資源產出率；建立清潔產業技術研發支持基金、新型節能環保技術推廣平臺等，推進環保第三方監測，支持環境保護領域的“萬眾創業，大眾創新”。
問題四：如何增強環保科技創新能力？
當前我國環境問題區域性、復合型和壓縮性等特點決定，沒有強大的科技支撐，沒有新科技、新方法的應用，改善環境質量的目標就難以順利、有效、全面實現。面對“十三五”繁重的環境保護任務，如何構建強大、堅實的科技支撐體系，以滿足環境管理戰略轉型的要求？
“求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其源泉。”推進環境管理轉型離不開強大科技支撐，離不開重大科技突破。
西南核與輻射安全監督站主任陳金融認為，技術提升是減排和治污的有效途徑，但要有所區分，環保部門建議或者強調在項目投資中要提高減排項目的投入比例，促進減排技術的提升，進而減少污染增量。力爭通過治污科研成果的轉化和實施，有效治理污染，降低污染存量。僅僅有一個水專項還遠遠不夠，我們還要考慮土壤專項、固廢專項、生態專項、核安全專項等，全要素提升治污能力。通過提升科技水平，減排和治污形成前后夾擊之勢，兩條腿走路，雙輪驅動改善環境質量。
如何積極推動科研成果應用，發揮科技的支撐與引領作用？熊躍輝認為，水專項是環保科技工作的重中之重，當前首要的任務是改革和改進運行管理機制，大力推進成果的推廣和應用。
據了解，“十三五”期間，水專項要嚴格聚焦“三河三湖”等重點流域，按照“山水林田湖”五位一體的思路，構建綜合調控技術體系，以支撐《水污染防治行動計劃》，將成熟技術裝備和標準規范轉化到國家水污染防治、飲用水安全保障和水環境管理中去；以中央科技管理改革為契機，繼續強化科技的基礎支撐和前瞻引領作用，圍繞土壤和地下水污染防治、危險廢物與有毒有害化學品管理、生態保護、核與輻射安全等重點工作，積極爭取科技部設立重點專項，支撐環境保護部重點業務需求。
在環境監測方面，如何通過整合優化國家環境監測網絡，從以環境質量現狀監測為主，向逐步加大預報預警、污染物來源解析和追蹤，以及環境治理效果評估方面轉變？中國環境監測總站站長陳斌介紹說，鞏固空氣質量監測預警，把環境質量目標責任制和考核評估的數據支撐落到實處。選擇部分國控站點，開展大氣組分分析和新型污染物研究型監測；全面優化水環境監測網絡，加強水環境質量監測預警，提高水生生物監測和飲用水水源地水質分析技術能力；構建相對完整、高效、規范的國家土壤環境監測運行機制，基本說清全國土壤環境質量狀況、污染空間分布和變化趨勢。
問題五 ：如何運用信息化創新環境管理？
我國環境污染和生態破壞面廣、量大，傳統的環境監管模式難以對環境違法行為進行實時有效快速監管。“知己知彼，百戰不殆”，環境監管“知”的基礎就在于構建大數據。如何利用信息化創新環境管理？
新修訂的《環境保護法》在第七條明確提出，促進環境信息化建設，提高環境保護科學技術水平。環境工程評估中心主任崔書紅認為，用大數據創新環境管理，建設智能化環境監管平臺應該成為“十三五”環境保護頭號工程。
環評審批權下放后，加強事中、事后監管，確保地方接得住、管得好至關重要。崔書紅認為，有必要運用智能技術，利用信息中心、評估中心技術條件，對現有“四級聯網”環評審批系統進行改造，建立智能化的全國環評管理系統。就是利用“智慧環評”中的云計算和大數據對全國審批的項目環評報告書進行技術校驗，及時發現和糾正不規范審批的行為；對全國審批的建設項目環評報告書有關信息進行實時分析統計，隨時掌握全國項目審批數量、區域分布、排放情況和有關環境保護措施；對進入紅線的項目和對超過區域環境承載力布局的項目進行實時預警；對公眾開放部分權限，及時公布建設項目報告書審批、驗收以及環評機構和人員管理等環評管理信息，搭建信息公開和公眾參與互動平臺。
目前，環境管理數據不少，但存在信息孤島現象，尚未形成監管信息的“獲取—分析—決策—反饋”完整鏈條。崔書紅建議，利用3S技術，以天地圖環境管理地理信息系統為平臺，實現環境執法智能化。利用大數據、互聯網、物聯網、云計算等智能技術，建設智能化環境監管平臺。實現對排污企業全天候自動監管，讓環境執法人員和群眾利用移動客戶終端APP隨時隨地掌握身邊企業排放情況，讓違法排污者無處藏身。
在提高環境決策智能化水平，增強環境監管決策的感知力、洞察力，提升監管工作效力方面，崔書紅介紹說，實施環境保護大數據戰略，夯實環境監管新業態的基礎；建設“智慧環保”管理平臺，利用3S技術，建設環境管理地理信息系統，將大數據空間化、可視化、關聯化，實現對違法行為的精準打擊，大幅提高環境執法效率；建設“云監管”平臺，進一步對大數據進行挖掘，并與其他環境管理系統相結合，服務環境管理決策。
正如互聯網技術已深刻改變了人類社會的生產生活方式一樣，大數據、云服務等高新技術將改變我們解決環保問題的方式，將給我國“十三五”環境保護事業發展帶來巨大的活力。衛星環境應用中心主任王橋建議，在 “十三五”規劃有關工作中關注大數據、云服務等高新技術的應用。我國環保數據量早已經從TB級別躍升到PB級，但遠沒有實現數據到信息的轉化，更沒有實現信息到服務的轉化。
有理由相信，通過對海量數據的分析挖掘，我們將獲得對我國環境保護前所未有的深刻了解和認識。在“十三五”期間，加快環境保護數字化和信息化建設，通過建立和運行數字化管理應用系統，達到數據共享，再造管理流程，從而實現精準、敏捷、高效、系統的全新管理模式，整體提升環境保護部環境管理水平。
問題六：如何構建環境保護大格局？
大環保的格局尚未完全形成，重經濟發展、輕環境保護的思想在少數地方、有些部門及企業中不同程度地存在，對環保工作缺乏理解、支持和參與，環境保護意識有待進一步增強。如何構建環境保護大格局？讓政府、企業、公眾各盡其責、各盡其能、各盡其力，讓環境保護潺潺細水匯聚成巨大洪流成為現實。
“乾坤變化，各正性命，保合大和，乃利貞。”動員千軍萬馬，建立強大的環保統一戰線是做好環保工作的基石。環境保護是一項系統工作，需要社會共治，需要把政府推動、企業參與、公民自覺行動有機結合起來，推動建立“黨委領導、政府負責、人大政協監督、部門齊抓共管、全社會共同努力”的環保工作大格局。
環境保護部辦公廳巡視員、副主任闞寶光認為，要加強機關內外的溝通聯系，協調好方方面面，建立強大的環保統一戰線。統籌協調好各部委、各省市區、各行業以及各社會組織，推進建立聯席會議、業務會商、征求意見等工作機制。
事實上，各相關部門分工負責不到位是長期以來的突出問題。環境保護部華東督查中心主任高振寧建議在國家層面，研究進一步完善環境保護部對環境工作統一監督管理、相關部委分工負責的工作機制，形成齊抓共管的大格局。國務院應與各相關部委簽訂環保工作目標責任書，并對各部委環保目標任務完成情況進行考核。
趙華林認為，按照新《環境保護法》的要求，尤其需要調動全社會積極性，抓好社會參與的制度保障工作。按照“有利于社會參與”的原則，構建政府統領、部門協作、企業施治、市場驅動、公眾參與的生態環境保護共治新機制。
夏光提出“全民環保”的概念。在他看來，必須突出人民群眾是環境保護重要主體的地位，從政府包辦環保向發揮政府、市場、社會綜合作用轉變。全民環保就是走群眾路線，打人民戰爭。
推動生活方式綠色化，是生態文明建設融入經濟、政治、文化和社會建設的重要舉措，是形成人人、事事、時時崇尚生態文明社會新風尚的行動指南。環境保護部宣傳教育司司長陶德田建議把推動生活方式綠色化作為新《環境保護法》實施和國家環境保護“十三五”規劃編制的重要內容，使其與環保中心工作同步規劃、同步部署、同步檢查、同步考核、同步落實，努力使全社會形成新的生活方式，進而保證“十三五”規劃確定的環境保護新目標的實現。
環境發展中心主任宋鐵棟提出，通過建立“政府—企業—消費者”可持續推進機制，推行與可持續消費有關的財稅政策，完善環境消費稅、環保產品財政補貼政策、環境污染治理稅等政策措施推行可持續消費，倒逼生產污染減排，改進環境管理機制。
由于政府和公眾間的信息不對稱及信息交流溝通渠道不暢，環境問題易引發社會問題。中國環境報社黨委書記李瑞農認為，真誠面對公眾環境期待，我們要做到說得清，看得見，能參與，有盼頭。要說得清，就必須抓緊補上我們的短板，做到情況明；發布的信息要讓公眾聽得懂，就公眾真正關心的問題加強真誠溝通交流。對公眾具體的環境訴求和期待要有人聽、有人管，對社會和公眾高度關注的問題，要有回應，并讓人們看到進展。要保障環境信息發布的制度化和發布渠道的多元化，以及公眾參與環境保護的機制化，并大力推動完善環境糾紛多元化解決機制。還應不斷通過生動事例展現中央對環境保護的高度重視，展示國家對治理污染、改善環境的堅強決心和有力行動，樹立起公眾建設美麗中國的信心。
據了解，“十三五”期間，中國環境學會將積極探索建立發揮媒體和專家作用的機制。通過搭建政府、專家、媒體與公眾的跨界交流公益平臺，加快完善溝通、協調、交流機制，著力提高環境科學傳播的主動性、準確性和權威性。在渠道上方便社會公眾獲取，內容上讓社會公眾看明白。
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