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| 環保部門法制機構工作要實現三個轉變 |
| （時間:2016-2-24 9:53:12） |
黨的十八屆四中全會做出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出了要建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標。環境法治體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，作為環保部門，其自身的法治建設是否完善、是否遵守環保法律法規、是否嚴格貫徹實施環保法律法規，對于全社會自覺遵守環保法律法規、建立有序的環境法律秩序起著至關重要的引領作用。此外，在全社會方方面面都加強法治建設、關注環境保護工作的大環境下，環保部門除了按照要求完成自身的法治政府建設任務以外，還面臨著司法監督和社會公眾監督等外部監督力度不斷加大的局面，環境保護工作每一個環節、過程是否合法都被放在了放大鏡下。
因此，環保部門的法制機構在推進環境法治建設方面任重道遠，要充分發揮參謀助手的作用，同時也要扮演好規范引領和統籌規劃的角色。這就要求環保部門的法制機構不斷轉變工作方式，以適應新的形勢和要求。
環境法治工作面臨的形勢
一是環境法治秩序建設處于形成和完善期。近年來，國家不斷出臺新的環境保護法律法規，為依法治污，建設環境法治秩序奠定了基礎，但由于社會各方對環境問題認識程度不一，導致環境法律秩序仍處于形成期和完善期。在這個過程中，環境保護等具有環境監督管理權的政府部門起著至關重要的引領作用。環境保護等政府部門法治化的進展，影響整個社會環境法制秩序的有效建立。
二是司法機關對環保部門的監督力度加大。新修訂的《行政訴訟法》增加了行政機關負責人出庭應訴，在某種程度上對行政機關領導的法治意識提出了要求。增加了規范性文件可訴的規定，將行政訴訟的范圍由原來的具體行政行為擴大到了抽象行政行為。此外，檢察機關也加大了對行政行為的監督力度。2015年7月，全國人大決定授權最高人民檢察院在13個省、自治區、直轄市開展公益訴訟試點工作，并將生態環境和資源保護作為試點之一。之后的全國首例行政公益訴訟案件即為起訴環保部門不作為的案件。由此可見，環境保護領域成為檢察機關開展行政公益訴訟的重點領域。
三是社會公眾通過法治手段維護環境權益的意識逐步增強。一方面，社會公眾整體的環境法治意識增強，越來越多地通過提起行政訴訟、行政復議，申請信息公開、提起聽證等法定渠道來維護自身和公共環境權益。另一方面，社會公眾不再只有在環境權益受到實際損害時才拿起法律武器，而是更加關注損害的預防，將關注點向前擴大到了各項決策以及決策的過程是否合法。例如，2015年阿蘇衛循環經濟園區項目審批聽證案件，突出反映了公眾期望通過聽證參與決策維護自身利益的意愿越來越強烈。
此外，公眾維權的專業水平越來越高，更加注重借助專業的群體，例如環保組織、律師、專家等群體的力量。特別是2015年實施的新環保法更是賦予了符合條件的環保組織提起環境公益訴訟的法定權利，開辟了公眾監督環保部門的新渠道。
環保部門法制機構工作要實現轉變
首先，法制機構工作應當進一步向事前引導和預防轉變。目前，環保部門法制機構工作中事前預防和引導的意識和能力普遍存在不足，在業務部門遇到法律問題、產生法律糾紛、發生環境復議訴訟時，環保部門法制機構才介入。主要工作以解決問題、定紛止爭為主，其角色相當于消防員。這種工作方式，難以適應新的環境法治形勢，必須加強事前引導和預防，才能真正實現環保法治建設。
事前引導要求法制機構幫助環保部門工作人員提高運用法治思維和法治方式開展工作的能力。環境法治建設不能僅靠法制機構或者某些執法機構，需要環保部門全體工作人員的努力。法制機構一方面要幫助環保部門工作人員在處理具體事務時建立尊崇法律、維護法律權威的思維，形成“凡決策、處理問題必先找法”的工作習慣。另一方面要幫助環保部門工作人員在制度建設中進一步增強法治意識。如前所述，環境法治秩序仍處于形成和完善期，許多環境管理的制度仍未建立健全，處于探索創新中。在制度和規則的建立過程中必須運用法治思維和法治方式，充分考慮環境管理關系中各方的權利義務，避免環境管理制度和規則存在法律框架上的缺失、不足甚至漏洞。
事前預防則是要求法制部門將工作主動前移到決定、決策階段。法不僅有懲戒違法、解決糾紛作用，還有預測預防作用。無論是司法機關的監督還是社會公眾的監督，其力度的加大都是為了促進環保部門依法行政，防止環保部門與社會公眾之間的糾紛產生，穩定環境法治秩序。作為環保部門內設機構的法制機構，應當充分發揮自身的專業優勢，主動在決策、決定階段提供相應的法律論證服務，特別是在法律規定缺失、不明確、相沖突的情況下，對相應的法律后果進行評估，減輕乃至避免決策決定的負面法律影響。
其次，法制機構工作應當進一步向加強宏觀協助轉變。法制工作轉向事先引導和預防，相應地要求法制機構改變以前的服務方式，即主要是對具體法律問題的論證。應當加強宏觀方面的協助，即協助業務部門運用法治思維和法治方式開展業務工作。
進一步轉向加強宏觀協助很有必要。當法制機構加強事前預防和事前介入時，如果仍然采取傳統的處理方式，對業務部門的政策決策進行過細干預，則會影響業務部門獨立決策。同時，業務部門比法制機構更加熟悉和了解本領域法律法規的具體規定，具體微觀問題的處理無須法制機構介入過多。行政機關在法律上是立法機關的執行機關，從這個意義上講，業務部門是本領域法律的執行者，理應最熟悉和掌握本領域的法律法規。另外，環境保護法律具有很強的專業技術性，從這個角度講，業務部門在運用法律方面具有天然優勢。
加強宏觀協助要求法制部門在協助業務部門進行法律審查出具法律意見時，要避免直接替代業務部門作出修改或保留的決定，而應首先審查業務部門是否已經進行了相關的合法性論證。業務部門沒有進行合法性論證或說明的，要引導業務部門進行合法性論證后，再就其合法性論證是否全面、是否符合法律程序等問題進行審核。宏觀協助并不是要求法制機構完全不解決具體問題，在業務部門面臨法律法規存在沖突、缺少明確規定，需要運用法律原則和法律精神進行論證時，要主動協助業務部門進行論證，提出具體的解決方案。
第三，法制機構工作應當進一步向引導服務企業和社會公眾轉變。《決定》提出“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，法治社會的建設靠全體人民的推動，環境法治建設同樣也需要全社會的共同努力。《北京市大氣污染防治條例》就提出了“政府主導、企業施治、全民參與”的共同防治原則。而企業自覺守法、公民自覺用法的前提是對環保法律法規的了解和掌握。作為環保部門的法制機構在引導服務企業和社會公眾自覺遵守環境法律、捍衛環境法律權威方面承擔著重要的責任，應當采取多種方式大力宣傳環境保護法律法規，引導企業切實承擔污染防治法律義務、引導公眾樹立“保護環境，人人有責”的法律意識。2014年起，北京市環保局法制處每月開展一次送法進企業活動，根據企業的需求，由相關業務處室和法制處一同為企業量身準備課件，設計守法路線。
在社會公眾方面，法制機構應當以推動全社會梳理環境法治意識為目標，引導群眾自覺遵守環境法律法規，解決環境矛盾糾紛找法、靠法。引導群眾樹立“保護環境，人人有責”的法律意識，自覺履行環境保護義務。支持群眾理性表達環境訴求，特別是在環境損害賠償民事訴訟中，要依法給予受害者以指導和支持。
各級環保部門法制機構面臨的具體情況不同，其工作方式應當根據具體的形勢進行調整，但最終都應當以提高環保部門全體人員運用法治思維和法制方式解決問題的整體能力、增強全社會遵守環境保護法律意識、建設有利于環境保護的穩定的環境法治秩序為最終目標。
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