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| 我國農村環境污染治理難題及解決策略 |
| （時間:2016-9-2 10:43:03） |
中國農村問題的核心特征是自然環境與社會生態一起惡化并相互交織，而復合性污染在當今世界的農村中也最為嚴峻。造成這種局面的原因是，眾多的污染主體和缺失的環境監管保護機構共同形成了共犯體系。
如何改造破碎化而又非常低效的治理體系、接納農民的組織化參與，已經成為重要挑戰。
農村問題的環境維度：復合污染集大成
在工業化、城市化高歌猛進的時代，許多國家都存在著以凋敝為主調的“農村問題”。但從數量規模和問題的復雜性、嚴峻性而言，可以說沒有任何一個國家的農村問題像中國這般突兀。
撇開二十多年來城市化大躍進過程中已經消失或鏟除的一百多萬個自然村，以及少數的明星村不論，大部分現存的中國村莊的核心問題在于：自然環境與社會生態一道惡化，并相互交織。
按照環境保護部五年前的說法，在全國近60萬個行政村中，有20萬個村莊的環境“迫切需要治理”。
以我本人的觀察和理解，迫切需要治理的主要包括三種類型：
一是有醒目的黑水存積、垃圾堆放的村莊，平原地帶、大中城市郊區的大部分村莊都可歸入此列；
二是盤踞著各種污染工廠或養殖場的村莊，這在那些工業擴張迅猛的地區，以及規�；B殖較發達的地區較為多見；
三是有礦產資源開發的村莊，表現為嚴重的生態破壞，比如能源大省山西，它的“礦產資源型”村莊就達5266個，其中近3000個村莊（約200萬人）位于煤炭采空區，存在水源枯竭、土地沉陷、房屋開裂或坍塌的狀況。
當然，三類現象在不少地方是疊加的，屬于集大成。
“20萬個”應該也是粗略的推算，要準確把握農村環境，還需要注意一些宏觀數據和經驗資料：
——中國長期以不足世界10%的耕地消耗著世界35%左右的化肥，2014年施用量達5996萬噸（折純量。是1978年的6.8倍，多于1970年代十年的用量），相當于印度和美國用量的總和；其中冀、魯、豫、蘇、皖、鄂6省就達2523萬噸，小麥大省河南則突出地達到706萬噸，平均每公頃耕地施用800多公斤。
——農藥的施用量沒有公布，可參考的是生產量，從1978年的50多萬噸增加到2014年的180萬噸（原藥。部分出口，同時也有進口）。一些地方的個案資料顯示其噴灑強度：一季水稻可達15次，果樹從開花到采果約20次，青菜平均每周1次，草莓3天左右1次，苦瓜則到了“用刷子刷、用桶泡”的地步。
——作為世界最大的肉、蛋生產國（2014年肉類產量8700多萬噸），對應的是15億頭/只豬牛羊和數百億只雞鴨鵝。它們大都不再是“家禽家畜”，而是肉蛋奶生產機器，也是造糞機器：僅豬、牛、雞三大畜禽的糞便排放量即達27億噸。而為了讓它們快速而又“可持續”地生長或生產，各種興奮劑、消毒劑、抗生素等常規和非常規用藥都是需要的。
——每年90多億噸生活廢水（平均每個行政村十幾萬噸）大都是直接排放，近3億噸生活垃圾（不包括從城市運去的）大都是直接焚燒、填埋或丟棄。
總之，即便不包括工礦業的污染和破壞，僅農業生產和農村生活排放的污染物、廢棄物，就已經超過了農村的水土所能容納和自然降解的程度。
按照全國污染源普查數據，農業部門排放的化學需氧量、總氮、總磷分別占到全國排放量的44%、57%和67%，以至于農業部門也認為到了“不得不治”的時候，提出到2020年實現化肥、農藥使用的“零增長”。
我個人的判斷，在今天的世界上，中國農村的環境形勢可能最為嚴峻。都說印度和非洲一些國家的農村“很臟”，但那主要是可治理的“衛生”問題，而中國農村的環境污染已經較廣泛地深入到土壤和地下水，其中有些地區到了一兩代人之內“不可治愈”的程度。
結構性困境與共犯體系
中國農村的環境污染通常被歸納為點源和面源疊加，外源和內源疊加。當然，“源”之說并沒有直指污染的主體。
主體是誰呢？除了“不良企業”或企業家，還有“不道德的農民”——兩億左右的農戶或相應數量的耕種者、養殖者。這意味著，在環境污染或破壞的層面上，存在著一個共犯體系。
這樣說情感上確實令人難以接受，但是事實。作為個體的農戶，排放是分散和有限的，但架不住面廣量大，數十個農戶足以造成一個村的環境惡化，數十萬個村莊則造成農村整體的環境惡化。
當然，與為了節約成本和追求利潤而偷排、直排的企業不同，農戶一般沒有蓄意污染的主觀動機，因為化肥和農藥都是要花錢買的，農戶不會故意跟自己過不去而多施濫用。
在這個層面上，最終的濫用主要是缺少環境知識和環保意識造成，同時也有明知影響很糟卻不得已而為之的成分（下述）。
但也必須看到，隨便拋灑垃圾，甚至將廁所建在池邊河畔而罔顧其為公共資源的人也所在多有。后者既可以解釋為農民的社會文化邏輯（因感到污染解決無望而被動適應或主動開發出水體的“納污功能”），也意味著“無公德的個人”有意識地加劇了污染。
這里的社會文化邏輯，與貫穿于企業污染過程的政治經濟邏輯其實是相通的，如果注意到許多工廠主和養殖大戶本身就是壯大了的“農民”，就會發現，政治—經濟邏輯是以社會—文化邏輯為基礎的。
當然，理解農民的“環境不道德”，必須放到市場化、工業化、化學化了的農業結構體系中去分析。與傳統的自然農業、自給自足型農業相比，現代農業體系有兩個相互交織的特征。
一是種植與養殖的分離，它割斷了傳統農業種養結合、相互依賴的內在循環，使原先的變廢為寶轉化成變寶為廢，以至于秸稈燃燒和畜禽糞便都成了重要污染源。
二是專業化、規�；厝话殡S的品種單一化，又分別造成了兩個被隔斷了的領域的惡性循環：有機肥的減少和多種作物組合具有的抗病蟲害能力的下降，意味著需要更多的化肥和農藥，這反過來造成土質的惡化和病蟲害的增加；而高密度的規�；曫B，也更容易引起畜禽疾病頻發。
在這一過程中，農民已經形成了對化學品的路徑依賴，即便察覺到惡性循環的鏈條和癥結，也難以抽身回轉。
而在被鎖定的格局中，他會在為“市場”生產而不顧環境和消費者的同時，種上一小塊“不打藥”的蔬菜供自己食用。
與生產領域的巨變相伴的是日常生活用品的化學化。由于大量供應和方便使用的緣故，洗滌劑和塑料袋等已經牢固嵌入日常生活，盡管都是鄉村的河塘土地無法消化的。
在這樣的結構中，即便農民形成了環境自覺，發現他原先擁抱的東西竟成了陷阱，要他冒著降低收成和收入的風險去減少化肥、農藥的使用是不可能的，因為眾多的個體共同釀成的環境危害，已經遠遠超越了他個人能解決的范圍，甚至也超出了一個村莊所能解決的范圍。
農民和村莊在沒有意識和準備的情況下跳進了陷阱，政府卻并沒有及時出場�？h和鄉鎮政府的首要任務是招商引資，由此招來了污染企業；次要任務是推動“農業產業化”，由此也推動了農業內部的種養分離——再加上市場化的農資機構極力推銷農藥和化肥，被認為落后的“小而全”的小農經濟形態的生態學優勢終于敗給了更強調產業化和規模效應的經濟學的優勢。
在這一過程中，作為職能部門的環保機構大多“不在場”（直到2011年，仍然有95%以上的鄉鎮沒有環保機構），而農業、水利、國土、建設等“有關部門”也極少會關注環境。
在投入方面，國家財政更加熱愛城市，農村環保設施建設主要依賴于窘困的鄉鎮財政。總之，人員、知識和資金（當然還有法律）都沒有與污染一道下鄉。與此相應，迄今沒有建立起完善的農業農村污染的監測和管控體系。
或許正是有了公共權力的認識滯后，懈怠和“低調”，農村環境污染的共犯體系才逐步完善。
治理危機：破碎的體系和尷尬結局
如果從上世紀80年代明確“三同時”和“誰污染、誰治理”，“誰破壞、誰治理”等制度算起，治理一直沒有停歇。但實施效果卻差強人意：以營利為大的企業并不太在乎生態環境和其中的村民；負有監管職責的地方政府會為了GDP、稅收乃至個別官員的尋租黑幕而睜眼閉眼；處于分散狀態的村民既缺少知情權和守衛鄉土的意識，也缺少維護自身利益的能力；名義上代表著村莊利益的村干部，又恰恰可能是污染和破壞行為的先鋒或內應。
致使市場、政府、社會同時失靈，而且是相互促進地失靈。結果是法律、政策和技術手段也隨之失靈，“事前防范、事中控制、事后補償”的綜合防治體系也就經常落空。
那么，在為了應對“新農村建設”而開始重視農村環境，標志是2008年7月的全國農村環保會議，它是“新中國成立以來首次由國務院召開的農村環保工作會議”。
在此之后，情況又有什么變化嗎？讓我們來看看某能源大�。ㄒ彩侨珖h境污染負荷最大的�。┑膬身棿笠幠Ｖ卫砉こ�。
一項是“國有重點煤礦采煤沉陷區治理工程”，2011年宣布“完工”后，覆蓋的目標人口不到原計劃的75%，在實際解決了305個村之后卻再無下文。
我在2015年8月調查獲悉的四個村的狀況，更是顯得怪異：石村在2002年決定搬遷，并由三位副市長負責協調，但搬遷選址一直沒有兌現；白村2006年納入治理方案，但建好的高樓成了私營煤礦的“職工住宅樓”；郝村在30多年來3次搬遷，卻始終離不開沉陷區，而最新分配給該村的安置房指標大多被轉賣；南村在2005年納入搬遷規劃，但始終不見動靜，上訪村民得到的答復是“報表顯示你們村已經集體搬遷”——村民推測，屬于該村的安置房被大量的身份不明者頂替。
另一項是“農村環境連片整治示范工程”。作為2011年列入的第二批“示范省”，時間三年，計劃投入15億元，整治1200個村，村均投入125萬元。
但是在超出期限一年多之后，對三個示范點的隨機調查發現，有的工程未建，有的設施建成后成為擺設，而耗資較大的設施往往是“縮水重點”，污水處理管網都未鋪設到位，污水進不了收集站，仍然直接排放。
在其中一個覆蓋11個村的示范點，只有鄉政府所在的侯村建成了污水處理站，卻也是房門緊鎖，門窗玻璃被打碎。
這些讓人無語的狀況，是否也反應了當前的治理危機？可問題不單單是“歷史遺留”，依據調查所獲，在中層和基層仍然存在著權力結構，個別地方制造災害和污染的政商關系或官煤關系仍在主導著、阻礙著災害和污染的治理，高層的決斷在這些地方很容易遭遇腸梗阻。
政出多門、彼此分離（同樣是采煤沉陷區治理，領頭的先是發改委，后是建設局，中間還有農委），缺少監督的行政體系，既造成治理規劃缺乏連貫性和周密，又導致政策落地過程中的效應遞減甚至改頭換面。
至于被治理的村莊，村干部大都在最近的十多年搬到了城里，平時靠遙控指揮，只在“選舉”或有其他緊要事務時才回到村里；一般的青壯年農民也大都離去，留下的是缺少行動能力的老弱病殘。這也意味著，已高度破碎了的農村社區，已經缺少最基本的自我保護能力和重建的能力。
環境治理的層面，考慮到這種體系已經困擾著中國農村二十余年，現在鄉村治理能力的提升或“善治”單靠自上而下的監督和考核不能完成，還需要有農民的組織化參與作為保證。那么如何放開并接納農民的組織化參與，就主要是一個實踐的問題。
實踐或實驗將會帶來傳統思維的“挑戰”，如果繼續回避這種挑戰，缺少主體性的“新農村建設”很可能變成另一種方式的“舊農村破壞”，而“美麗鄉村”也只能是為旅游業打造的盆景了。
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