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| 聚焦三方面問題做好環(huán)保督察 |
| （時間:2018-3-1 11:25:43） |
環(huán)保工作看似紛繁復(fù)雜，實際就3件事。一是環(huán)保目標問題，二是環(huán)保任務(wù)問題，三是工作機制問題。環(huán)保任務(wù)是支撐環(huán)保目標實現(xiàn)的，工作機制是為環(huán)保任務(wù)完成提供保障的。環(huán)保目標、任務(wù)、工作機制三者是有機整體，缺一不可，構(gòu)成了環(huán)保工作的系統(tǒng)設(shè)計。系統(tǒng)設(shè)計是否理性、運行是否到位，決定著環(huán)保工作的成效。
對環(huán)保督察而言，要落實中央要求，取得應(yīng)有效果，就必須在三方面聚焦問題，即被督察對象環(huán)保目標實現(xiàn)沒有，環(huán)保任務(wù)完成沒有，工作機制建立沒有。聚焦問題的方式則是由環(huán)保工作系統(tǒng)設(shè)計的面，聚焦到問題的點。
聚焦環(huán)保目標問題
環(huán)保目標包括環(huán)境質(zhì)量目標和功能區(qū)目標兩部分。
中央層級環(huán)保督察，重點聚焦中央下達給省級黨委政府的目標實現(xiàn)了沒有；省級環(huán)保督察，重點聚焦省委、省政府下達給市級黨委政府的目標實現(xiàn)了沒有。
一是聚焦環(huán)境質(zhì)量目標問題。
環(huán)境質(zhì)量目標包括水、氣、土壤環(huán)境質(zhì)量目標和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標。其中，水、氣、土壤環(huán)境質(zhì)量目標問題對應(yīng)的是環(huán)境污染問題，即排到水、空氣和土壤的污染物不能過多，過多的話環(huán)境質(zhì)量就會出現(xiàn)問題。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標問題對應(yīng)的是生態(tài)破壞問題，即生態(tài)破壞程度不能過大，過大的話生態(tài)環(huán)境質(zhì)量就會出現(xiàn)問題。
聚焦問題包括兩方面，一是環(huán)境質(zhì)量惡化問題，二是環(huán)境質(zhì)量不達標問題。前者比較好理解，后者是指環(huán)境質(zhì)量達不到功能區(qū)標準或達不到上級黨委政府下達的考核標準問題。比如，被督察省份某河流功能區(qū)劃定為Ⅲ類水，如果長期為Ⅴ類水，就是問題；再比如，國家對某省可吸入顆粒物考核要求為年均下降2%以上，未實現(xiàn)下降目標就是問題。
《環(huán)境保護法》規(guī)定，地方各級人民政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境質(zhì)量未達標，或未達到上級政府下達的目標要求，甚至惡化，就表明政府沒有依法履行好責(zé)任�？梢�，環(huán)境質(zhì)量達標，或達到上級政府下達的考核目標要求是底線，突破底線就是要聚焦的問題。
如何確定環(huán)境質(zhì)量惡化或不達標呢？對水、氣、土壤環(huán)境質(zhì)量，可通過調(diào)閱監(jiān)測報告或現(xiàn)場采樣分析確定；對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，可通過解讀衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，分析生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)變化確定。除環(huán)保部門數(shù)據(jù)外，還應(yīng)調(diào)閱其他部門數(shù)據(jù)，比如地表水、地下水、飲用水水源地環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)可從水利部門調(diào)閱，近岸海域環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)可從海洋部門調(diào)閱等。
在督察中，要關(guān)注水、氣、土壤和生態(tài)各環(huán)境要素，以及每個要素的全部評價指標，找出問題要素及問題指標。地方黨委政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，應(yīng)是對各環(huán)境要素以及每個要素的全部評價指標負責(zé)，而不是對部分負責(zé)。關(guān)注各要素及全部指標，可防止將存在突出問題的要素及指標漏掉。被督察區(qū)域有特征污染物的，指標一并納入。
二是聚焦功能區(qū)目標問題。
功能區(qū)目標問題在以往督察中涉及不多。隨著中央對生態(tài)文明建設(shè)的重視程度越來越高，特別是2017年中央對祁連山突出環(huán)境問題和教訓(xùn)的通報后，對功能區(qū)目標問題督察應(yīng)予高度重視。
功能區(qū)包括發(fā)展改革部門牽頭的主體功能區(qū)，環(huán)保部門牽頭的生態(tài)紅線，水利部門牽頭的水功能區(qū)等。
對被督察地方來說，轄區(qū)產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、企業(yè)及項目等的設(shè)置、布局要與劃定的功能區(qū)一致，這是底線，違背就是問題。比如，對飲用水水源保護，法律規(guī)定一級保護區(qū)不能有與保護水源和供水無關(guān)的建設(shè)項目；二級保護區(qū)不能有排放污染物的建設(shè)項目。若督察某飲用水水源地，一級保護區(qū)存在船舶碼頭，就是問題。祁連山國家自然保護區(qū)生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件，究其根源，就是沒有守住保護區(qū)功能定位底線，違規(guī)進行開發(fā)的問題。
那么，如何聚焦問題？一是調(diào)取被督察地方各類功能區(qū)規(guī)劃，以及產(chǎn)業(yè)、園區(qū)和項目等的規(guī)劃，將兩類規(guī)劃進行比對，聚焦保護與開發(fā)不一致及相沖突的問題。二是借助衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，找出敏感功能區(qū)疑似侵占區(qū)域，再通過現(xiàn)場核實聚焦違法問題。
在當(dāng)前，督察應(yīng)重點關(guān)注自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)等禁止開發(fā)區(qū)域、生態(tài)紅線區(qū)域違規(guī)侵占問題，以及衛(wèi)生防護距離敏感目標搬遷、化工園區(qū)布局整治等方面存在的舊賬未還、又欠新賬問題。
對任一行政區(qū)域，環(huán)境質(zhì)量達標或達到上級黨委政府下達的考核目標要求，轄區(qū)產(chǎn)業(yè)、園區(qū)和項目等的設(shè)置及布局符合劃定的功能區(qū)定位，是經(jīng)濟發(fā)展必須守住的兩條底線。兩條底線守住了，發(fā)展與保護就實現(xiàn)了雙贏。環(huán)境質(zhì)量目標底線是定量的，功能區(qū)目標底線是定性的，突破定量、定性底線就是要聚焦的問題。
聚焦環(huán)保任務(wù)問題
環(huán)保任務(wù)是對應(yīng)環(huán)保目標實現(xiàn)進行的具體設(shè)計。包括為實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標確定的任務(wù)，為實現(xiàn)功能區(qū)目標確定的任務(wù)�？删劢沟膯栴}包括兩類：一是確定的任務(wù)未完成，二是存在違法違規(guī)問題。中央層級環(huán)保督察，重點聚焦中央下達給省級黨委政府的任務(wù)完成了沒有；省級環(huán)保督察，重點聚焦省委、省政府下達給市級黨委政府的任務(wù)完成了沒有；以及存在哪些違法違規(guī)問題。
一是聚焦環(huán)境質(zhì)量達標任務(wù)問題。
在水污染防治任務(wù)方面，以環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)為例，應(yīng)依據(jù)國家和地方相關(guān)規(guī)劃及計劃，督察污水、垃圾、危廢等處理和處置設(shè)施建設(shè)任務(wù)是否按期完成，未完成就是聚焦的問題。督察是否存在垃圾滲濾液直排、非法入河排污口未取締等，這些都屬于違法違規(guī)問題。
在大氣污染防治任務(wù)方面，以落實大氣污染防治行動計劃要求為例，應(yīng)督察計劃要求的任務(wù)是否完成。督察是否存在“散亂污”企業(yè)污染問題、落后產(chǎn)能未淘汰問題等，這些都屬于違法違規(guī)問題。
在土壤污染防治任務(wù)方面，如督察土壤污染防治行動計劃明確的任務(wù)是否完成、是否存在污染場地違規(guī)開發(fā)利用等問題。
在生態(tài)保護任務(wù)方面，如督察礦山生態(tài)環(huán)境治理、重要生態(tài)功能區(qū)恢復(fù)等確定的任務(wù)是否完成等。督察是否存在非法盜采、違法侵占等違法違規(guī)問題。2017年對某省督察發(fā)現(xiàn)，2014年~2016年應(yīng)完成礦山治理逾2500公頃，但僅完成任務(wù)的40%。截至2015年，礦山開采累計生態(tài)破壞面積逾9萬公頃。
二是聚焦功能區(qū)目標任務(wù)問題。
為實現(xiàn)功能區(qū)目標，確定的任務(wù)應(yīng)包括不符合功能區(qū)定位要求的項目、企業(yè)、園區(qū)等的取締、搬遷等。如何聚焦問題？在完成任務(wù)方面，如督察違背水源保護區(qū)、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等功能定位的違法項目取締、搬遷任務(wù)是否完成，企業(yè)及園區(qū)衛(wèi)生防護距離內(nèi)群眾搬遷任務(wù)是否完成，以及化工園區(qū)布局整治、企業(yè)入園確定的任務(wù)是否完成等。在違法違規(guī)問題方面，如督察是否存在違背功能區(qū)定位要求的非法侵占舊賬未還、又欠新賬問題。
比如，2016年對某省督察發(fā)現(xiàn)，此省對部分地（市）違反生態(tài)紅線規(guī)定侵占綠地或違規(guī)建設(shè)等問題，未明確相關(guān)要求。某臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)化工集中區(qū)有企業(yè)125家，全部為規(guī)劃環(huán)評明確禁止、限制或嚴格控制的農(nóng)藥、染料類項目。
聚焦環(huán)保工作機制問題
環(huán)保督察既要查事，又要查人。環(huán)保目標未實現(xiàn)、環(huán)保任務(wù)未完成是“事”的問題，而環(huán)保工作機制未建立則是“人”的問題�！笆隆钡膯栴}源于“人”的問題。聚焦環(huán)保工作機制問題，實際是聚焦黨委政府及部門履職不力問題。
一是聚焦黨委政府履職不力問題。
黨委政府履職包括決策部署、組織領(lǐng)導(dǎo)、落實責(zé)任、考核約束等。在決策部署方面，聚焦黨委常委會、政府常務(wù)會環(huán)保專項議題情況；聚焦水、氣和土“三個十條”，煤炭消費總量壓減、過剩產(chǎn)能化解等國家重點任務(wù)部署情況；聚焦突出環(huán)境問題研究和解決情況；聚焦相關(guān)意見、辦法、方案制定和實施情況等。在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，聚焦重要環(huán)保工作的組織領(lǐng)導(dǎo)機制是否建立，建立的機制層級是否與所要完成的任務(wù)相匹配。在落實責(zé)任方面，聚焦是否落實下級黨委政府、本級有關(guān)部門責(zé)任；落實的責(zé)任是否量化、可操作、可考核。在考核約束方面，聚焦是否出臺環(huán)保工作考核辦法，以及是否依辦法進行考核獎懲等。
二是聚焦部門履職不力問題。
部門履職包括許可和規(guī)劃兩類。對許可類，聚焦是否存在違規(guī)許可；對規(guī)劃類，聚焦是否存在監(jiān)管不力。
以督察發(fā)改部門為例。發(fā)改部門職責(zé)包括辦理項目審批、核準、備案手續(xù)；嚴控“兩高”新增產(chǎn)能，化解過剩產(chǎn)能，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能；主體功能區(qū)規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)實施和監(jiān)測評估等。應(yīng)督察發(fā)改部門對上述職責(zé)是否存在履職不力的問題。如在煤炭消費總量控制方面，2016年對某省督察發(fā)現(xiàn)，此省發(fā)改部門對國家下達的煤炭控制任務(wù)執(zhí)行不力，部署滯后，全省煤炭消費總量不降反升。進一步督察發(fā)現(xiàn)，此省鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能工作不力。
以督察水利部門為例。水利部門職責(zé)包括水資源管理，水功能區(qū)管理，入河排污口監(jiān)管，河道采砂監(jiān)管，涉河建設(shè)項目監(jiān)管，生態(tài)流量調(diào)節(jié)等。應(yīng)督察水利部門對上述職責(zé)是否存在履職不力的問題。以入河排污口監(jiān)管職責(zé)履行為例，2017年對某省督察發(fā)現(xiàn)，此省水利主管部門對全省入河排污口底數(shù)不清，日常管理嚴重缺位，大量入河排污口長期超標排放。某非法排污口設(shè)于飲用水水源保護區(qū)內(nèi)，嚴重污染飲用水水源，多年未被取締。
依據(jù)中央要求和環(huán)保法律法規(guī)，需要重點督察的部門還包括水利、國土、住建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等。此外，目前多數(shù)省份出臺了生態(tài)環(huán)境保護工作責(zé)任規(guī)定，進一步細化了部門責(zé)任。如江蘇省2016年8月出臺《江蘇省生態(tài)環(huán)境保護工作責(zé)任規(guī)定（試行）》，明確了5個黨委工作機構(gòu)和40個政府職能部門責(zé)任。在督察中也要依據(jù)地方明確的責(zé)任，聚焦存在的履職不力問題。對部門督察，也包括中央有關(guān)部門。
三是需強調(diào)的履職責(zé)任問題。
隨著中央對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度越來越高，以及2017年對祁連山國家自然保護區(qū)突出環(huán)境問題和教訓(xùn)的通報，在開展生態(tài)環(huán)境保護督察中，聚焦監(jiān)管主體履職應(yīng)納入重要督察范疇。
聚焦重要生態(tài)功能區(qū)監(jiān)管者責(zé)任。以聚焦自然保護區(qū)監(jiān)管者責(zé)任為例，監(jiān)管責(zé)任主體包括自然保護區(qū)行政主管部門（林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土、環(huán)保、海洋、住建、水利等），各級政府，自然保護區(qū)管理機構(gòu)。如何聚焦問題？聚焦各責(zé)任主體對《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》明確的責(zé)任是否存在履職不力問題。從第三批中央環(huán)保督察反饋問題看，被督察省份的共性問題之一，就是自然保護區(qū)違法違規(guī)建設(shè)問題突出。在查實“事”的基礎(chǔ)上，要依法聚焦好各監(jiān)管主體“人”的責(zé)任。
聚焦地方立法責(zé)任。地方立法出現(xiàn)問題是指地方政府及部門、人大在立法中放寬要求，將國家法律約束條款“放水”。2017年對某市督察發(fā)現(xiàn)，此市制定風(fēng)景名勝區(qū)管理條例“放水”及違規(guī)開發(fā)情況嚴重�！讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定：“禁止違反風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)設(shè)立各類開發(fā)區(qū)和在核心景區(qū)內(nèi)建設(shè)賓館、招待所、培訓(xùn)中心、療養(yǎng)院以及與風(fēng)景名勝資源保護無關(guān)的其他建筑物；已經(jīng)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，逐步遷出。”但地方條例將“已經(jīng)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，逐步遷出”條款刪除。《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定：“在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)禁止進行下列活動：開山、采石、開礦、開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動。”但地方條例將“開荒、修墳立碑”條款刪除，并規(guī)定，可在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)設(shè)置墓葬區(qū)域等。地方條例還規(guī)定，本條例施行前，已經(jīng)取得規(guī)劃許可證的建設(shè)項目，按照原規(guī)定執(zhí)行，將原有違法問題合法化。
作者單位：環(huán)境保護部華東督察局
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