我國土壤污染問題嚴重、整體情況復(fù)雜，且有“由點至面”的擴散趨勢。但現(xiàn)有土壤環(huán)境質(zhì)量標準體系，既未在總體架構(gòu)上明晰土壤概念，又未就評價標準達成共識，導(dǎo)致土壤污染治理的防、治兩端均存在問題。
5月20日，常州“毒地”事件再次引發(fā)關(guān)注。環(huán)保組織自然之友發(fā)布消息稱，其已收到常州中院寄來的受理案件通知書。通知顯示，自然之友和中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴常州市常隆地塊污染環(huán)境公益訴訟糾紛一案已于5月16日立案。
這不是環(huán)保組織第一次就地塊污染問題發(fā)起公益訴訟，也不是我國第一次暴露出土壤污染問題。2011年曲靖市“6-12”鉻渣非法傾倒致污事件發(fā)生后引發(fā)社會廣泛關(guān)注。自然之友等環(huán)保組織也曾將涉案公司云南陸良化工實業(yè)公司及曲靖市環(huán)保局等告上法庭。
自然之友等環(huán)保組織此次起訴的常隆化工也不是第一次因環(huán)境污染被提起公益訴訟。2014年8月4日，泰州市環(huán)保聯(lián)合會起訴被告常隆化工旗下常隆農(nóng)化等6家企業(yè)污染環(huán)境。同年12月，江蘇省高級人民法院終審判決：常隆農(nóng)化等6家企業(yè)賠償環(huán)境修復(fù)費用合計1.6億元。
環(huán)保行業(yè)有關(guān)人士表示，常州“毒地”污染并不比泰州污染輕，涉案3家公司很有可能面臨更大額度賠償。中國環(huán)科院研究員李發(fā)生表示，修復(fù)1噸污染土壤比處理1噸污染水的價格可能要高出上千倍，解決污染土地修復(fù)治理問題，亟待建立合理分擔的多方籌資機制。
污染呈擴散之勢
與曲靖市鉻渣傾倒、湖南發(fā)現(xiàn)含鎘毒大米事件不同，此次常州“毒地”因牽涉孩子而引發(fā)廣泛關(guān)注。多家媒體公開報道顯示，常州外國語學(xué)校是當?shù)亓x務(wù)教育階段標桿性學(xué)校。該校多名學(xué)生自去年12月開始，出現(xiàn)皮膚過敏、咳嗽、流鼻血、嘔吐、口腔潰瘍等不良反應(yīng)。
有家長懷疑學(xué)生致病與常州外國語學(xué)校附近正在進行土壤修復(fù)施工的“毒地”有關(guān)。今年1月媒體報道后，當?shù)卣貞?yīng)稱，監(jiān)測結(jié)果顯示“環(huán)境質(zhì)量尚可”。4月17日，央視再次曝光，并將學(xué)生致病原因指向距離學(xué)校200米外的原常隆化工地塊。
常隆化工于2000年在原常州農(nóng)藥廠和常州有機化工廠基礎(chǔ)上組建成立，改制后年銷售額達6億元，成為當?shù)鼗ば袠I(yè)龍頭。企業(yè)快速的發(fā)展，引發(fā)附近藻江河水質(zhì)不斷惡化。據(jù)官方監(jiān)測數(shù)據(jù)，2001年藻江河水質(zhì)已劣于五類水。另據(jù)報道，2015年靖江地下藏毒事件中，涉事企業(yè)以填埋方式處理的化工廢料，就有常隆化工的。
常州“毒地”事件不是個案。中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員宋偉對我國26個省市138個典型區(qū)域的土壤污染案例分析發(fā)現(xiàn)，我國耕地土壤重金屬污染發(fā)生概率達16.67%，耕地受土壤重金屬污染比重占耕地總量的六分之一左右。
其中，耕地土壤重金屬污染中，輕污染、中污染、重污染比重分別為14.49%、1.45%和0.72%。在鎘、鎳、汞等8種土壤重金屬元素中，鎘污染概率達25.20%。從地域分布看，江蘇、廣東、湖南、山西、遼寧等14個省份為重金屬污染多發(fā)區(qū)域。
華中科技大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法教研室主任鄢斌研究發(fā)現(xiàn)，我國目前土壤污染問題嚴重，整體情況復(fù)雜，而且呈現(xiàn)出“由小到大”“由點至面”的擴散趨勢。“工業(yè)土地污染向農(nóng)業(yè)土地污染擴散、城市土地污染向鄉(xiāng)村土地污染蔓延、地表土壤污染轉(zhuǎn)向地下土壤滲透污染。”
環(huán)保部、國土部于2014年4月17日聯(lián)合發(fā)布《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》(以下簡稱《公報》)認為，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染嚴重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。耕地土壤點位超標率達19.4%，即接近五分之一土壤被污染。重污染企業(yè)用地、工業(yè)廢棄地以及工業(yè)園區(qū)污染嚴重，超標率分別為36.3%、34.9%、29.4%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、等。其中鎘、鎳無機污染物點位超標率分別達7.0%、4.8%。
評價標準存爭議
《公報》調(diào)研耗時近9年時間，也是我國首次就全國土壤污染狀況進行大面積調(diào)查。主要從事重金屬的環(huán)境土壤化學(xué)過程研究的中科院南京土壤研究所研究員王玉軍認為，該調(diào)查從面積約630萬平方公里的土地中提取樣品進行分析研究，結(jié)果應(yīng)該真實可信。
但2016年5月12日國土資源部發(fā)布的《中國地球化學(xué)調(diào)查報告(2016年)》顯示，我國耕地大部分質(zhì)量較好。目前已完成調(diào)查的196萬平方千米平原地區(qū)土地中，12.72億畝耕地無重金屬污染，占已開展過地球化學(xué)調(diào)查耕地面積的91.8%。
據(jù)中國地質(zhì)調(diào)查局水文地質(zhì)環(huán)境地質(zhì)部環(huán)境地質(zhì)處處長林良俊介紹，地球化學(xué)調(diào)查可以摸清地球上各種化學(xué)元素的分布狀況。資料顯示，地球化學(xué)調(diào)查國際認可度高，有76種元素的高精度實驗測試技術(shù)，可對234種地球化學(xué)標準物質(zhì)進行測試。
但同樣的調(diào)查為何結(jié)果不同?鄢斌認為，這與我國現(xiàn)有土壤環(huán)境質(zhì)量標準不健全有關(guān)。目前我國所推行的土壤環(huán)境質(zhì)量標準體系，在總體架構(gòu)上未曾明晰土壤的概念，現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》推行的土壤分類、治理標準體系均不能做到有效的全覆蓋。
王玉軍等人研究《公報》后也發(fā)現(xiàn)了類似問題。它雖在注釋中表明了此次調(diào)查土壤污染程度分為5級，但并沒有給出具體標準。比如：它把“污染物含量未超過評價標準的”視為無污染，但并沒有說明是一個標準還是多種標準。
在王玉軍看來，土壤污染標準賦值具有較強的獨立性和依存性。就耕地土壤重金屬而言，主要依賴于農(nóng)產(chǎn)品中污染物的限量標準，通過試驗獲得產(chǎn)品可食部分重金屬濃度與土壤中相應(yīng)元素含量的關(guān)系，從而推算出土壤重金屬的臨界值。
土壤重金屬的臨界值，是指在特定目標和特定條件下土壤中某種重金屬的最大安全濃度。它除受土壤自身影響外，還與土壤種植的農(nóng)作物類型等密切相關(guān)。因此，《公報》在表明我國土壤污染狀況時，應(yīng)該說明其評估標準，即“它應(yīng)該是一個系列標準或標準系列”。
“防、治”均待完善
“當前土壤環(huán)境管理在防和治的兩端均存在問題。”鄢斌稱，土壤環(huán)境質(zhì)量標準的不健全引發(fā)了多重問題。比如：土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測水平滯后、調(diào)查精度不高，樣本密度過小，難以精確圈定土壤重金屬污染分布范圍、掌握各地區(qū)土壤污染強度、實施土壤生態(tài)紅線制度等。
王玉軍從土壤污染定義角度分析認為，在耕地土壤重金屬影響評估中，除對土壤中重金屬的含量和污染源的監(jiān)測與甄別外，其危害或后果亦十分重要，即農(nóng)產(chǎn)品重金屬含量或減產(chǎn)程度。但《公報》發(fā)布的土壤點位超標并未說明農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量狀況。
這導(dǎo)致我國部分地區(qū)農(nóng)作物重金屬含量超出國家限量標準，但土壤質(zhì)量仍達標。比如：王玉軍等在連云港灌南地區(qū)、淮安盱胎西部地區(qū)采樣監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，其土壤中砷、鉛等元素雖沒有超過國家土壤質(zhì)量二級標準，但部分大米和米糠中的砷、鉛含量超出了國家限量標準。
為此，著名環(huán)境法專家、中國政法大學(xué)教授曹明德建議，國家應(yīng)盡快確立“土壤環(huán)境保護規(guī)劃、調(diào)查、標準制度”“土壤污染管制區(qū)制度”等預(yù)防性制度，通過立法、制定規(guī)章等制度性建設(shè)，對土壤污染源、被污染土地特征進行區(qū)別處理。
鄢斌表示，土壤污染具有很強的累積性、潛伏性、遷移性，多數(shù)情況下看不見、摸不著。因此，治理重點應(yīng)放在“防”上面，其次才是對污染土地的修復(fù)。西方國家治理經(jīng)驗也提示，土壤環(huán)境先期保護、污染風險管控、污染治理與修復(fù)投入資金比例接近1∶10∶100。
但我國現(xiàn)有土壤環(huán)境治理存在責任主體失位、修復(fù)技術(shù)發(fā)展滯后、治理商業(yè)模式不成熟、違法成本偏低等諸多問題。比如：依照我國《土地管理法》《環(huán)境保護法》等規(guī)定，各級政府應(yīng)當承擔土壤污染防治的主體責任。但由于土壤環(huán)境質(zhì)量標準不健全，防污責任認定困難。
按照污染者負擔原則，產(chǎn)生污染企事業(yè)單位、其他經(jīng)營性主體和個人應(yīng)當是污染治理的責任主體。但土壤污染形成原因復(fù)雜，直接責任人確定困難，國外通常以土地所有人作為直接責任人，我國的二元土地所有權(quán)制度和使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，讓土壤污染責任主體認定復(fù)雜。
鄢斌表示，按照使用者付費(受益者)原則，我國國有土地、集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人和其他實際占有使用土地的主體，應(yīng)對土壤污染治理承擔連帶責任。但考慮到土壤污染治理耗資大、耗時長、責任主體涉及面廣等，應(yīng)積極探索責任保險和土壤污染治理基金制度。
但土壤污染在我國涉及面廣，且各地情況不一，各宗地情形不一致，單一的商業(yè)模式推廣恐怕難以普遍適用。因此，仿照美國設(shè)立土壤污染防治修復(fù)的“超級基金”或抽取部分土地出讓金的辦法，都難以有效解決我國土壤污染治理的資金來源問題。
曹明德認為，法律的實質(zhì)在于實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的公平合理配置，面對如此嚴重且不可逆的土壤污染損害若規(guī)定較輕的處罰，不但有悖正義，而且難以倒逼企業(yè)自主改善土壤環(huán)境、承擔污染責任。因此，我國十分有必要就土壤污染問題建立懲罰性賠償制度。
另外，當前我國環(huán)境損害賠償制度，仍以救濟環(huán)境對人身和財產(chǎn)損害為核心，通常忽略了對生態(tài)環(huán)境價值的損害賠償，應(yīng)以中央印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》為契機，進一步規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估，加快推進其評估專業(yè)機構(gòu)及人才梯隊建設(shè)。
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